Державний апарат - Енциклопедія Сучасної України
Beta-версія
Державний апарат

ДЕРЖА́ВНИЙ АПАРА́Т – сукупність органів, які практично здійснюють державну владу. Д. а. в Україні побудований і функціонує за принципом поділу держ. влади на законодавчу, виконавчу і судову. Разом з тим, у державі існують окремі органи, які не можуть бути цілком віднесені до жодної окремої гілки влади (зокрема Президент України й органи прокуратури). Всі органи держ. влади, їх посад. особи зобов’язані діяти на підставі та у межах наданих їм повноважень відповідно до Конституції України. Від Д. а. необхідно відрізняти апарат держ. органів, до складу якого входять певні допоміжно-обслуговуючі структурні підрозділи, що забезпечують виконання відповід. органами влади покладених на них функцій і завдань згідно з їх компетенцією.

Літ.: Рабинович П. М. Основи загальної теорії права та держави. 1995; Державне управління: теорія і практика. 1998 (обидві – Київ).

В. Б. Авер’янов

Термін «Д. а.» зазвичай використовують на позначення виконав. (адм.) структур держ. інституцій. Адм. діяльність в будь-яких істор. чи сучас. держ. утвореннях можна оцінювати лише в межах політ. системи. Оцінка діяльності держ. інституцій, що складають основу будь-якої політ. системи, передбачає розрізнення та поєднання двох осн. аспектів – структурного та функціонального. Аналіз ефективності Д. а. в сучас. демократ. державах передбачає передусім не стільки оцінку вибраних осіб (президента, депутатів парламенту, органів місц. самоврядування, суддів), скільки людей, признач. на відповідні посади, – держ. службовців, бюрократів (див. Апарат Верховної Ради України, Апарат державного управління, Бюрократія). Адм. апарат наявний в усіх трьох гілках держ. влади (законодав., виконав. і судовій), але специфіка діяльності уряду зумовлює необхідність розгалужених адм. структур, що найбільше впливають на різні сфери сусп. життя. Держ. інституції оцінюють переважно за двома критеріями: пристосованість для здійснення народовладдя; ефективність їхньої діяльності з погляду забезпечення добробуту всього сусп-ва. Необхід. умовою функціонування Д. а. як структури є принцип розподілу повноважень на три гілки влади – законодавчу, виконавчу та судову. Як наслідок, з’являється різноманітність форм правління: парламент., парламент.-президент. (чи президент.-парламент.) і президентська. Вибір форм правління залежить від політ. традиції, етнонац. єдності, політ. і правової культури, стану економіки, соц. структури сусп-ва тощо. Важливим є ступ. автономії органів місц. самоврядування. За співвідношенням між центр. і місц. самоврядуванням виділяють дві форми держ. устрою – унітарну і федеративну. У випадку знач. етно-нац. відмінностей між територ. одиницями перевагу надають федератив. формі, що передбачає запровадження двопалат. парламенту (він також існує і в деяких унітар. державах). Зростання складності держ. упр., його раціоналізація призводять до посилення ролі виконав. апарату, внаслідок чого набуває свого поширення бюрократія в усій політ. системі. М. Вебер вважав, що бюрократія – неминуче зло, її влада має тенденцію до посилення через ускладнення функцій держави та зростання раціоналізації. Раціоналізація адм. дій у сучас. демократ. державах є важливим показником політ. культури, але що вагомішою стає її роль, то більшою постає загроза перетворення бюрократ. апарату в раціонально спроектов. систему механізмів. Метою такої системи є ефективність упр., заснована на якомога ширшому контролі над сусп. процесами. Це стосується також політ. партій, де провідну роль відіграють парт. лідери і функціонери, які не стільки виражають інтереси виборців, скільки маніпулюють ними. М. Вебер вважав, що необхідно знаходити певні протидії всесиллю Д. а. Крім розподілу повноважень між гілками влади, важливими методами протидії він вважав пряму демократію (демократію безпосеред. участі) та впровадження елементів плебісцитар. демократії, зокрема вибори президента шляхом прямого всенар. голосування. На досягнення цієї ж мети спрямована ідея «відкритого сусп-ва» К. Поппера, згідно з якою важливу роль в політ. житті мають відігравати незалежні від держави установи – культ.-осв., наук. тощо, здатні підтримувати рац. критику та сприяти підвищенню рівня масової політ. культури. На вільному спілкуванні, позбавленому зовн. тиску і маніпуляції масовою свідомістю, наголошено також у комунікат. теоріях О. Апеля та Ю. Габермаса. Традиц. сусп. структури і способи поведінки зазнали радикал. перетворень у процесі переходу до постіндустріал. (інформ.) сусп-ва. Ці проблеми опинилися в центрі уваги соц., політ. і філос. дослідж. (Д. Белл, О. Тоффлер, Ж. Бодрияр та ін.). Зростання ролі мас-медіа й маніпулятив. технологій спонукає до перегляду способів адміністрування у напрямку залучення громадян до вироблення рішень і способів їх виконання. Те ж саме стосується змін, яких зазнають демократ. способи упр. у контексті процесів глобалізації (О. Гьофе та ін.).

Сильне громадян. сусп-во має поєднуватися із сильною держ. владою. Цю вимогу неможливо узгодити на основі певного універсал. принципу, а лише беручи до уваги унікал. особливості певного сусп-ва. За певних істор. передумов надмірна залежність структур. та функціонал. особливостей держави від вибору громадян може фатально ослаблювати здатність держави здійснювати ефективну політику. М. Говлет і М. Рамеш у кн. «Studing Public: Policy Cycles and Policy Subsystems» (укр. вид. – «Дослідження державної політики: цикли та підсистеми політики», Л., 2004) наголосили на ролі віднос. автономності держави («незалежності держави від соціального тиску конфліктуючих суспільних груп»). Адже від єдності влади, що охоплює її рівні, гілки та ін-ти, залежить дієздатність держави. Розглядаючи поділ на сильні і слабкі держави, автори зауважують, що «корпоративістські режими в Європі, а також деякі напівавторитарні режими у Сх. Азії мають політичні інституції, здатні чинити опір вимогам груп, і, як наслідок, вони виробили міцну політику, що підтримує економічний розвиток і справедливість». Існують очевидні підстави для твердження авторів, що виконавчо-бюрократ. апарат утворює центр. частину сильних держав, натомість слабкі спираються передусім на законодавчу владу (політика у таких державах більшою мірою перебуває під впливом групових інтересів). При цьому вони зауважують, що «причини сили чи слабкості держав першочергово є історичними». Сильна держава, як правило, стає знаряддям лише для певної частини сусп-ва, зокрема для політ. еліти та тих сусп. груп, інтереси яких вона представляє. Бюрократія у такому разі стає засобом і співучасником збагачення тільки однієї сусп. верстви за рахунок пограбування та збіднення всього сусп-ва.

Існує велика різниця в передумовах утворення Д. а. у зх. демократ. державах і пострад. незалеж., що виникли внаслідок розпаду тоталітар. та імпер. країни – СРСР. Навіть відносно нетривале домінування комуніст. режиму в Сх. Німеччині призвело до труднощів з інтеграцією її в єдиний екон., правовий та ін. простір об’єднаної Німеччини (особливості успадкованої пострад. масової ментальності стали предметом багатьох досліджень). Становлення держав із представниц. демократією поєднувало в собі громадян. і нац. аспекти. Ці два аспекти взаємопов’язані, оскільки від рівня нац. свідомості залежить рівень громадян. солідарності, який дозволяє народу контролювати владу. Протиставлення громадян. сусп-ва і ліберал. захисного націоналізму послаблює нові пострад. країни, що постали після розпаду СРСР. Напр., Дж. Кін у кн. «Civil Society, old images, new vision» (укр. вид. – «Громадянське суспільство: старі образи, нове бачення», К., 2000), вдаючись до публіцистики, продовжив традицію творення карикатур. образу націоналізму (нехтуючи всіма зх. дослідж. цієї теми).

Вищесказане дає можливість оцінити укр. незалежну державу 90-х рр. 20 – поч. 21 ст. Успадкована постколоніал. ментальність спричинила відсутність належ. рівня громадян. солідарності у незалеж. Україні. На поч. 90-х рр. 20 ст. Д. а. формувався з представників комуніст. номенклатури, які об’єдналися з людьми, що збагатилися внаслідок несправедливої приватизації та «тіньового» обороту коштів. Від комуніст. режиму запозичено номенклатур. характер розподілу посад, використання Д. а. для забезпечення влас. екон. переваг, політ. і правовий нігілізм, здійснення політики в інтересах олігархіч. неономенклатури й блокування розвитку дрібного і серед. підприємництва, підбір кадрів за ознакою особистої відданості. Олігархізація та поєднана з нею корупція охопила діяльність як вибор. органів (від Парламенту до органів місц. самоврядування), так і виконав. структур. Відтак бюрократія (замість того, щоб діяти в інтересах всього сусп-ва та утверджувати порядок на підґрунті законності) стала знаряддям і співучасником олігархізації та корупції. Держава перетворилася в інституцію обслуговування інтересів політ. еліти. Як і в ін. постколоніал. державах, прагнення до збагачення будь-якою ціною (у якомога швидший і легший спосіб) привело до домінування компрадор. буржуазії, що ставить власні інтереси над національними.

Певні позитивні зрушення у сфері держ. упр. і формування Д. а. відбулися після масових протестів 2004, відомих під назвою «Помаранчева революція», однак радикал. зміни можливі лише за умови поєднання дій зверху (на рівні держави) з діями знизу (на громадян. рівні). При цьому вирішал. чинником є рівень відповідальності політ. еліти, яка повинна нарешті усвідомити гостру потребу перетворення успадк. пострад. масової ментальності у напрямку нац. єдності та громадян. солідарності – як основи для єдності політ. еліти і її здатності здійснювати послідовну політику. Це дозволить подолати ситуацію безперерв. протиборства та пов’язану з нею постійну зміну векторів у внутр. і зовн. політиці, відмовитися від використання успадк. стереотипів та територ. відмінностей у політ. протиборстві. Держ. (нац.) телебачення як один із потуж. засобів впливу на масову свідомість повинне послідовно проводити просвітниц. програму формування масової громадян. і нац. свідомості. Великого значення тут набуває досвід т. зв. нових націй, які виокремилися з багатонац. держ. утворень (Чехія, Словаччина, Норвегія, Фінляндія та ін.).

Літ.: Гаврилишин Б. Дороговкази в майбутнє. К., 1990; Веймер Д., Вайнінґ Е. Аналіз політики. Концепції і практика / Пер. з англ. К., 1998; Леслі А. Аналіз державної політики / Пер. з англ. К., 1999; Гьофе О. Демократія в епоху глобалізації / Пер. з нім. К., 2007; Лісовий В. Проблема громадянської консолідації в сучасній Україні // У багатоголоссі політичних дискусій. К., 2007.

В. С. Лісовий

Стаття оновлена: 2007