Державний апарат

Визначення і загальна характеристика

ДЕРЖА́ВНИЙ АПАРА́Т — сукупність органів, які практично здійснюють державну владу. Д. а. в Україні побудований і функціонує за принципом поділу держ. влади на законодавчу, виконавчу і судову. Разом з тим, у державі існують окремі органи, які не можуть бути цілком від­несені до жодної окремої гілки влади (зокрема Президент України й органи прокуратури). Всі органи держ. влади, їх посад. особи зобовʼязані діяти на під­ставі та у межах на­даних їм повноважень від­повід­но до Кон­ституції України. Від Д. а. необхідно від­різняти апарат держ. органів, до складу якого входять певні допоміжно-обслуговуючі структурні під­роз­діли, що забезпечують викона­н­ня від­повід. органами влади покладених на них функцій і зав­дань згідно з їх компетенцією.

Літ.: Рабинович П. М. Основи загальної теорії права та держави. 1995; Державне управлі­н­ня: теорія і практика. 1998 (обидві — Київ).

В. Б. Аверʼянов

Термін «Д. а.» за­звичай використовують на по­значе­н­ня виконав. (адм.) структур держ. ін­ституцій. Адм. діяльність в будь-яких істор. чи сучас. держ. утворе­н­нях можна оцінювати лише в межах політ. системи. Оцінка діяльності держ. ін­ституцій, що складають основу будь-якої політ. системи, перед­бачає роз­різне­н­ня та по­єд­на­н­ня двох осн. аспектів — структурного та функціонального. Аналіз ефективності Д. а. в сучас. демократ. державах перед­бачає перед­усім не стільки оцінку ви­браних осіб (президента, депутатів парламенту, органів місц. самоврядува­н­ня, суд­дів), скільки людей, при­знач. на від­повід­ні посади, — держ. службовців, бюрократів (див. Апарат Верховної Ради України, Апарат державного управлі­н­ня, Бюрократія). Адм. апарат наявний в усіх трьох гілках держ. влади (законодав., виконав. і судовій), але специфіка діяльності уряду зумовлює необхідність роз­галужених адм. структур, що найбільше впливають на різні сфери сусп. життя. Держ. ін­ституції оцінюють пере­важно за двома критеріями: при­стосованість для здійсне­н­ня народо­вла­д­дя; ефективність їхньої діяльності з по­гляду забезпече­н­ня добробуту всього су­спільства. Необхід. умовою функціонува­н­ня Д. а. як структури є принцип роз­поділу повноважень на три гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову. Як наслідок, зʼявляється різноманітність форм правлі­н­ня: парламент., парламент.-президент. (чи президент.-парламент.) і президентська. Вибір форм правлі­н­ня залежить від політ. традиції, етнонац. єд­ності, політ. і правової культури, стану економіки, соц. структури су­спільства тощо. Важливим є ступ. автономії органів місц. самоврядува­н­ня. За спів­від­ноше­н­ням між центр. і місц. самоврядува­н­ням виділяють дві форми держ. устрою — унітарну і федеративну. У випадку знач. етно-нац. від­мін­ностей між територ. одиницями пере­вагу надають федератив. формі, що перед­бачає за­провадже­н­ня двопалат. парламенту (він також існує і в деяких унітар. державах). Зро­ста­н­ня складності держ. упр., його раціоналізація призводять до посиле­н­ня ролі виконав. апарату, внаслідок чого набуває свого пошире­н­ня бюрократія в усій політ. системі. М. Вебер вважав, що бюрократія — неминуче зло, її влада має тенденцію до посиле­н­ня через ускладне­н­ня функцій держави та зро­ста­н­ня раціоналізації. Раціоналізація адм. дій у сучас. демократ. державах є важливим показником політ. культури, але що вагомішою стає її роль, то більшою по­стає за­гроза пере­творе­н­ня бюрократ. апарату в раціонально спроектов. систему механізмів. Метою такої системи є ефективність упр., заснована на якомога ширшому контролі над сусп. процесами. Це стосується також політ. партій, де провід­ну роль ві­ді­грають парт. лідери і функціонери, які не стільки виражають інтереси виборців, скільки маніпулюють ними. М. Вебер вважав, що необхідно знаходити певні протидії всеси­л­лю Д. а. Крім роз­поділу повноважень між гілками влади, важливими методами протидії він вважав пряму демократію (демократію без­посеред. участі) та впровадже­н­ня елементів плебісцитар. демократії, зокрема вибори президента шляхом прямого всенар. голосува­н­ня. На досягне­н­ня цієї ж мети спрямована ідея «від­критого су­спільства» К. Поп­пера, згідно з якою важливу роль в політ. житті мають ві­ді­гравати незалежні від держави установи — культ.-осв., наук. тощо, здатні під­тримувати рац. критику та сприяти під­вищен­ню рівня масової політ. культури. На вільному спілкуван­ні, по­збавленому зовн. тиску і маніпуляції масовою сві­домістю, наголошено також у комунікат. теоріях О. Апеля та Ю. Габермаса. Традиц. сусп. структури і способи поведінки за­знали радикал. пере­творень у процесі пере­ходу до постіндустріал. (інформ.) су­спільства. Ці про­блеми опинилися в центрі уваги соц., політ. і філос. дослідж. (Д. Белл, О. Тоф­флер, Ж. Бодрияр та ін.). Зро­ста­н­ня ролі мас-медіа й маніпулятив. технологій спонукає до пере­гляду способів адмініструва­н­ня у напрямку залуче­н­ня громадян до виробле­н­ня рішень і способів їх викона­н­ня. Те ж саме стосується змін, яких за­знають демократ. способи упр. у контекс­ті процесів глобалізації (О. Гьофе та ін.).

Сильне громадян. су­спільство має по­єд­нуватися із сильною держ. владою. Цю вимогу неможливо узгодити на основі певного універсал. принципу, а лише беручи до уваги унікал. особливості певного су­спільства. За певних істор. перед­умов надмірна залежність структур. та функціонал. особливостей держави від вибору громадян може фатально ослаблювати здатність держави здійснювати ефективну політику. М. Говлет і М. Рамеш у кн. «Studing Public: Policy Cycles and Policy Subsystems» (укр. вид. — «Дослідже­н­ня державної політики: цикли та під­системи політики», Л., 2004) наголосили на ролі від­нос. автономності держави («незалежності держави від соціального тиску конфліктуючих су­спільних груп»). Адже від єд­ності влади, що охоплює її рівні, гілки та ін­ститути, залежить діє­здатність держави. Роз­глядаючи поділ на сильні і слабкі держави, автори за­уважують, що «корпоративістські режими в Європі, а також деякі напів­авторитарні режими у Сх. Азії мають політичні ін­ституції, здатні чинити опір вимогам груп, і, як наслідок, вони виробили міцну політику, що під­тримує економічний роз­виток і справедливість». Існують очевидні під­стави для твердже­н­ня авторів, що виконавчо-бюрократ. апарат утворює центр. частину сильних держав, натомість слабкі спираються перед­усім на законодавчу владу (політика у таких державах більшою мірою пере­буває під впливом групових інтересів). При цьому вони за­уважують, що «причини сили чи слабкості держав першочергово є історичними». Сильна держава, як правило, стає знаря­д­дям лише для певної частини су­спільства, зокрема для політ. еліти та тих сусп. груп, інтереси яких вона пред­ставляє. Бюрократія у такому разі стає засобом і спів­учасником збагаче­н­ня тільки однієї сусп. верстви за рахунок пограбува­н­ня та збідне­н­ня всього су­спільства.

Існує велика різниця в перед­умовах утворе­н­ня Д. а. у зх. демократ. державах і пострад. незалеж., що виникли внаслідок роз­паду тоталітар. та імпер. країни — СРСР. Навіть від­носно нетривале домінува­н­ня комуніст. режиму в Сх. Німеч­чині при­звело до труднощів з інтеграцією її в єдиний екон., правовий та ін. про­стір обʼ­єд­наної Німеч­чини (особливості успадкованої пострад. масової ментальності стали предметом багатьох досліджень). Становле­н­ня держав із пред­ставниц. демократією по­єд­нувало в собі громадян. і нац. аспекти. Ці два аспекти взаємоповʼязані, оскільки від рівня нац. сві­домості залежить рівень громадян. солідарності, який до­зволяє народу контролювати владу. Проти­ставле­н­ня громадян. су­спільства і ліберал. захисного націоналізму послаблює нові пострад. країни, що по­стали після роз­паду СРСР. Напр., Дж. Кін у кн. «Civil Society, old images, new vision» (укр. вид. — «Громадянське су­спільство: старі образи, нове баче­н­ня», К., 2000), вдаючись до публіцистики, продовжив традицію творе­н­ня карикатур. образу націоналізму (нехтуючи всіма зх. дослідж. цієї теми).

Вищесказане дає можливість оцінити укр. незалежну державу 90-х рр. 20 — поч. 21 ст. Успадкована постколоніал. ментальність спричинила від­сутність належ. рівня громадян. солідарності у незалеж. Україні. На поч. 90-х рр. 20 ст. Д. а. формувався з пред­ставників комуніст. номенклатури, які обʼ­єд­налися з людьми, що збагатилися внаслідок не­справедливої приватизації та «тіньового» обороту коштів. Від комуніст. режиму запозичено номенклатур. характер роз­поділу посад, викори­ста­н­ня Д. а. для забезпече­н­ня влас. екон. пере­ваг, політ. і правовий нігілізм, здійсне­н­ня політики в інтересах олігархіч. неономенклатури й блокува­н­ня роз­витку дрібного і серед. під­приємництва, під­бір кадрів за ознакою особистої від­даності. Олігархізація та по­єд­нана з нею корупція охопила діяльність як вибор. органів (від Парламенту до органів місц. самоврядува­н­ня), так і виконав. структур. Від­так бюрократія (замість того, щоб діяти в інтересах всього су­спільства та утверджувати порядок на під­ґрунті закон­ності) стала знаря­д­дям і спів­учасником олігархізації та корупції. Держава пере­творилася в ін­ституцію обслуговува­н­ня інтересів політ. еліти. Як і в ін. постколоніал. державах, прагне­н­ня до збагаче­н­ня будь-якою ціною (у якомога швидший і легший спосіб) привело до домінува­н­ня компрадор. буржуазії, що ставить власні інтереси над національними.

Певні позитивні зруше­н­ня у сфері держ. упр. і формува­н­ня Д. а. від­булися після масових протестів 2004, ві­домих під на­звою «Помаранчева революція», однак радикал. зміни можливі лише за умови по­єд­на­н­ня дій зверху (на рівні держави) з діями знизу (на громадян. рівні). При цьому вирішал. чин­ником є рівень від­повід­альності політ. еліти, яка повин­на нарешті усві­домити гостру потребу пере­творе­н­ня успадк. пострад. масової ментальності у напрямку нац. єд­ності та громадян. солідарності — як основи для єд­ності політ. еліти і її здатності здійснювати послідовну політику. Це до­зволить подолати ситуацію без­перерв. протиборства та повʼязану з нею по­стійну зміну векторів у внутр. і зовн. політиці, від­мовитися від викори­ста­н­ня успадк. стереотипів та територ. від­мін­ностей у політ. протиборстві. Держ. (нац.) телебаче­н­ня як один із потуж. засобів впливу на масову сві­домість повин­не послідовно проводити просвітниц. про­граму формува­н­ня масової громадян. і нац. сві­домості. Великого значе­н­ня тут набуває досвід т. зв. нових націй, які ви­окремилися з багатонац. держ. утворень (Чехія, Словач­чина, Норвегія, Фінляндія та ін.).

Літ.: Гаврилишин Б. Дорого­вкази в майбутнє. К., 1990; Веймер Д., Вайнінґ Е. Аналіз політики. Концепції і практика / Пер. з англ. К., 1998; Леслі А. Аналіз державної політики / Пер. з англ. К., 1999; Гьофе О. Демократія в епоху глобалізації / Пер. з нім. К., 2007; Лісовий В. Про­блема громадянської консолідації в сучасній Україні // У багатоголос­сі політичних дис­кусій. К., 2007.

В. С. Лісовий

Завантажити статтю