Державна служба

ДЕРЖА́ВНА СЛУ́ЖБА — державно-правовий і соціально-політичний ін­ститут, який у межах своєї компетенції реалізує цілі, зав­да­н­ня та функції органів державної влади й управлі­н­ня (ін­ституту держави). Взаємодію держави і громадян у реалізації їхніх інтересів, прав та обовʼязків здійснюють держ. службовці шляхом профес. викона­н­ня своїх посадових обовʼязків і повноважень. Д. с. втілює ви­значену політико-правовим шляхом волю держави. Обслуговуючи Ін­ститут держави, вона обслуговує також усе су­спільство (громадянина), його інтереси та права. Історія і роз­виток Д. с. нероз­дільно повʼязані із заснува­н­ням спец. держ. посад, починаючи з часу виникне­н­ня первин. держ. утворень й утвердже­н­ня у сусп. сві­домості та діяльності роз­поділу праці. Як явище воно існувало вже у рабо­власниц. і ран­ньофеодал. системах у персоніфіков. ви­гляді збирачів податків, писарів, радників, воїнів тощо. Однак знач. пошире­н­ня поня­т­тя «Д. с.» набуло лише у середні віки (9–15 ст.) з поч. роз­витку традиц. феодалізму, становле­н­ням від­особленого Ін­ституту держави. Подальший роз­виток Д. с. у 17–20 ст. повʼязаний із процесом бюрократизації (див. Бюрократія), оскільки існува­н­ня Д. с. зумовило появу неформал. норм і правил поведінки службовців — між­статус. взаємин в управлін. апараті й зовн. середовищі. Бюрократизм одночасно є побіч. продуктом діяльності Д. с. і моде­л­лю її функціонува­н­ня. Згідно з теорією роз­поділу праці, Д. с. — різновид сусп. діяльності, соц. прошарку, специфіч. роду власності на адм.-роз­порядчі функції або частку держ. влади; бюрократ. модель сусп. упр., що уособлює спеціально створену і від­повід­но наділену (в окремих випадках — з набутими повноваже­н­нями) систему органів держ. (адм.) влади. Історично бюрократизов. Д. с. при­йшла на зміну системі, притаман­ній доіндустріал. су­спільству. В доіндустріал. ієрархії ріше­н­ня ви­значав не авторитет закону, а характер особистих і групових звʼязків та від­носин; управлін. діяльність ви­значалася специфікою ситуації. Т. зв. традиц. бюрократії у су­спільствах докапіталіст. типу не були притаман­ні ознаки раціональності, але навіть тоді вона виконувала необхідну для країни організац. функцію. Службовці (чиновники) адм.-роз­поряд. служб тогочас. су­спільств (вихідці із певного соц. прошарку) залежали від характеру взаємовід­носин із правлячою елітою, а бюрократизов. Д. с. не мала претензій на владу і не створювала за­гроз субʼєктам цієї влади. Зі зміною форм політ. системи й режиму, держ. правлі­н­ня та устрою видо­змінювався і сам апарат, котрий обслуговував їхню від­повід­ну модифікацію. Еволюція при­звела до зро­ста­н­ня соц. і політ. ролі Д. с. Держ. службовці отримали делегов. їм частку влади, що зумовило зроще­н­ня функцій упр. і держ. влади. У процесі бюрократизації Д. с. набула низку нових характер. ознак: професійності, формалізов. не­упередженості, структур. ієрархічності, карʼєризму, служб. корпоративізму, втаємниченості, конформізму, волюнтаризму, від­чуже­н­ня громадян від участі в упр. державою, хабарництва, корупції тощо, внаслідок чого роз­винені су­спільства обмежили права і роль Д. с. (хоча негативні прояви бюрократизму в Д. с. присутні в усіх сучас. моделях держ. упр.). Однак порівняно з ін. формами політико-правового й держ.-адм. регулюва­н­ня сусп. процесів, бюрократія раціональніша й ефективніша. Функціонува­н­ня та еволюція Д. с. у 20 ст. від­бувались під впливом різнорід. чин­ників: рівня індустріалізації, ступ. включе­н­ня держави у між­нар. спів­товариство, процесу глобалізації політ., екон. і культур. життя та ін. Роз­шире­н­ня й ускладне­н­ня адм. сектору, зосередже­н­ня в ньому більшості функцій держ. упр. при­звели до зро­ста­н­ня залежності політ. режиму від Д. с. У 20 ст. на Ін­ститут держави покладена вся від­повід­альність за культур., су­спільно-політ. і соц.-екон. роз­виток; створе­н­ня належ. умов для реалізації індивідуал., груп. і заг.-сусп. інтересів тощо. Окреслене коло зав­дань зумовило гіперболізацію сусп. значимості та ролі Д. с., яка на практиці здійснює врегулюва­н­ня множин­ності цих інтересів (екс­пертно узгоджує та процедурно регламентує). У сусп. системах вищих політ. культур, де із способів і засобів веде­н­ня політ. боротьби усунуті крайні форми проти­стоя­н­ня, а найзадіянішим механізмом взаємодій є громад. і політ. узгодже­н­ня позицій та інтересів, соц. або політ. ком­проміс, бюрократизов. Д. с. має більше позитив. ознак, ніж у системах нижчих політ. культур. За­значена особливість — своєрід. показник рівня культури взаємовід­носин у су­спільстві загалом, оскільки від­ображає характер стосунків між Ін­ститутом держави, адм., вироб.-управлін. апаратом і громадянином, ви­значає якіс. рівень між­статус. взаємин.

В Україні роз­виток Д. с. внаслідок пере­рвності державотвор. процесу також неодноразово пере­ривався. Нині вона є науково і юридично ви­знаним різновидом сусп. діяльності. Організація функціонува­н­ня Д. с. ви­значена Кон­ституцією України, Законом України «Про державну службу» (1993), Кодексом законів про працю в Україні й ін. актами законодавства. Координує держ. політику в галузі Д. с. Гол. упр. держ. служби України, яке роз­робляє взаємо­узгоджені про­грами пер­спектив. роз­витку Д. с. в Україні, рекомендації щодо формува­н­ня та здійсне­н­ня держ. кадрової політики; виконує функції політико-правового арбітра у галузі Д. с. З метою сприя­н­ня ін­ституц. роз­витку Д. с. при Гол. упр. держ. служби України функціонує від­повід. центр. Серед ін. держ. органів регулюва­н­ня — Ко­ординац. рада з питань Д. с. при Президентові України, Нац. рада з питань взаємодії органів держ. влади і органів місц. самоврядува­н­ня. Для під­готовки й пере­підготовки кадрів для Д. с. 1995 у Києві створ. спец. вищий заклад освіти — Нац. академію держ. упр. при Президентові України, у складі якої діють Ін­ститут під­вище­н­ня кваліфікації кадрів і філії у Дні­пропетровську, Львові, Одесі та Харкові. Виходять наук. журнали, присвяч. про­блемам Д. с., — «Вісник Національної академії державного управлі­н­ня при Президентові України», «Вісник державної служби України», «Командор» та ін.

Окремої теорії Д. с. не існує, тому це явище роз­глядають у контекс­ті специфіч. сусп. діяльності та феномену бюрократизму, зокрема бюрократизов. Д. с. дослідники вважають новою формою держ. правлі­н­ня, за якої робота уряду зосереджена в руках профес. управлінців. Такий під­хід до ро­зумі­н­ня, а також сам термін «бюрократія» за­пропонував у 18 ст. В. де Гурне. Ґ. Геґель, Дж. Мілль, Р. Міхельс і Ґ. Моска трактували бюрократію як правлі­н­ня профес. чиновників. Автори класич. теорій (К. Маркс, В. Ленін, М. Джилас, Д. Бернхем) ви­значали бюрократію як своєрід. новий клас. Пред­ставники теорій формал. організації (М. Вебер, Р. Мертон, Ф. Селзнік, П. Блау, М. Дюверже) дослідили про­блеми функціонува­н­ня влади; структуру держ. упр.; внутр.-організац. закони, інтереси та звʼязки із зовн. середовищем, а також способи і форми обмеже­н­ня субʼєктив. (ненорматив.) можливостей бюрократії. Особл. місце у цій групі науковців посідає М. Вебер, який вважав політику сукупністю люд. дій, що перед­бачають рац., традиц. або харизматичне панува­н­ня одних людей над ін. Сучасні укр. дослідники використовують зх. теорії та концепції бюрократизму і дотримуються пере­важно веберів. (функціонал.) трактува­н­ня цього явища.

Літ.: Янг С. Системное управление организацией / Пер. с англ. Москва, 1972; Вебер М. Из­бран­ные прои­зведения / Пер. с нем. Москва, 1982; Цвєтков В. В. Реформува­н­ня державного управлі­н­ня в Україні: про­блеми й пер­спективи. К., 1994; Державне управлі­н­ня в Україні: централізація і децентралізація. К., 1997; Кутова І. Е. Принципи державної служби в сучасному законодавстві України. Лг., 2006; Черноног Є. С. Державна служба: історія і практика: Навч. посіб. К., 2008.

Я. П. Матійчик

Завантажити статтю