Очищення влади

Визначення і загальна характеристика

ОЧИ́ЩЕННЯ ВЛА́ДИ Процес перманент. очищення притаманний для будь‑якої влади, він полягає у звільненні службовців із посад за зловживання чи правопорушення, а також забороні (законом, рішенням суду чи адм. органу) певним особам обіймати посади публіч. служби. О. в. відбувається при застосуванні антикорупц. законодавства (див. Корупція), що передбачає відповідальність за відповідні правопорушення, однак його можуть здійснювати як спеціально запроваджений процес відсторонення осіб від публіч. посад та заборони їм обіймати такі посади, зумовлений екстраординар. сусп.‑політ. подіями — зміною влади, політ. режиму. У такому випадку О. в. є засобом заміни носіїв «старої» влади на представників «нової». Такі люстрац. процеси (див. Люстрація), проведені наприкінці 1980‑х — на поч. 1990‑х рр. у багатьох постсоціаліст. країнах, пов’язані зі зміною політ. режиму з соціаліст. на демократ. і потребою заснування (відновлення) держав на принципово ін. засадах. Натомість в Україні, після відновлення нею незалежності 1991 та визначення курсу на побудову суверен. демократ. держави, таке О. в. здійснене не було, незважаючи на величезну об’єктивну потребу в ньому. Це стало однією з гол. причин глобал. екон., політ. і соц. проблем, що істотно загальмували розвиток України. Рішення про системне О. в. ухвалено в Україні надто пізно — після Революції гідності та усунення політ. режиму В. Януковича 2014. Тоді ВР України прийняла низку рішень, зокрема спец. люстрац. законів. О. в. розпочато з Конституц. Суду України, що відіграв особливу роль в узурпації влади В. Януковичем.

24 лютого 2014 ВР України постановою «Про реагування на факти порушення суддями Конституційного Суду України присяги судді» за порушення присяги достроково припинила повноваження та звільнила з посад 5 суддів Конституц. Суду України (А. Головіна, М. Колоса, М. Маркуш, В. Овчаренка, О. Пасенюка), а також запропонувала в. о. Президента України та з’їзду суддів України достроково припинити повноваження та звільнити з посад суддів Конституц. Суду України, признач. за їхньою квотою (Ю. Бауліна, С. Вдовіченка, В. Бринцева, М. Гультая, М. Запорожця, О. Сергейчука, Н. Шапталу). Підставою для такого звільнення вказано незабезпечення цими суддями верховенства Конституції України, порушення обов’язку захищати конституц. лад держави, конституц. права та свободи людини і громадянина, вчинення ними дій, що суперечать змісту присяги та чесному і сумлінному виконанню обов’язків судді Конституц. Суду України. Прийнятими ними рішеннями у неконституц. спосіб з привласненням повноважень ВР України було змінено Конституцію України, порушено засадничі конституц. принципи народовладдя та розподілу влад (зокрема Рішенням від 30 вересня 2010 № 20/2010‑рп у справі про дотримання процедури внесення змін до Конституції України). Однак глава держави і зїзд суддів України проігнорували звернення парламенту та, на відміну від ВР України, не прийняли рішень про звільнення вказаних суддів з посад за порушення присяги. Більше того, 18 березня 2014 Ю. Баулін став головою Конституц. Суду України і у цьому статусі 7 червня того ж року привів до присяги новообраного Президента України П. Порошенка. 2019 посаду голови Конституц. Суду України обійняла Н. Шаптала, яка привела до присяги вже іншого новообраного Президента України — В. Зеленського. Правовий парадокс такого О. в. полягає у тому, що за наявності одних і тих же підстав, за одне і те ж саме діяння одні особи, які його вчинили, понесли юрид. відповідальність (були звільнені з посад), інші — не лише не понесли будь‑якої юрид. відповідальності, але й мали суттєве кар’єрне зростання на публіч. службі — зайняли найвищі держ. посади.

8 квітня 2014 ухвалено Закон України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні», що визначив правові та організац. засади проведення спец. перевірки суддів судів заг. юрисдикції як тимчасового посиленого заходу з використанням існуючих процедур розгляду питань про їхнє притягнення до дисциплінар. відповідальності та звільнення з посади у зв’язку з порушенням присяги з метою підвищення авторитету судової влади України та довіри громадян до судової гілки влади, відновлення законності та справедливості. Відповідно до цього закону створ. Тимчас. спец. комісію з перевірки суддів судів заг. юрисдикції, до складу якої увійшли 5 чл. із числа суддів у відставці від Пленуму Верхов. Суду України, а також по 5 представників від Уряд. уповноваженого з питань антикорупц. політики та ВР України. Законом (статті 2, 3) на цю комісію покладено обов’язок упродовж року провести перевірку суддів судів заг. юрисдикції, які одноособово або у колегії суддів у певний період (з 21 листопада 2013 до дня набрання чинності цим законом) приймали рішення, пов’язані з: обмеженням прав громадян на проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій; обранням запобіж. заходів у вигляді тримання під вартою; винесенням обвинувал. вироків щодо осіб, які визнані політ. в’язнями та/осіб, які були учасниками масових акцій протесту у зв’язку з їхньою участю у таких акціях; наданням дозволу на проведення слідчих (розшук.) дій та неглас. слідчих (розшук.) дій стосовно осіб, які були учасниками масових акцій протесту; накладенням адм. стягнень на осіб, які були учасниками масових акцій протесту, у вигляді позбавлення права керування транспорт. засобами, за злісну непокору законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, а також за порушення порядку орг‑ції і проведення зборів, мітингів, вулич. походів і демонстрацій.

Крім того, під перевірку підпадали судді, які приймали рішення у справах, пов’язаних з проведенням виборів до ВР України 7‑го скликання, скасуванням їхніх результатів або позбавленням статусу нар. депутата України особи, обраної нар. депутатом цього скликання. За результатами перевірки Тимчас. комісія, що організаційно діяла при Вищій раді юстиції, ухвалювала висновок про порушення суддею присяги, наявність підстав для притягнення його до дисциплінар. відповідальності, наявність у діях судді ознак злочину або про не встановлення фактів, що свідчили б про порушення суддею закону. Відповід. висновок направляли до Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікац. комісії суддів або Ген. прокуратури України. З діяльністю цієї комісії були пов’язані великі сусп. очікування щодо очищення суддів. корпусу, однак у силу різних причин вона виявилася малоефективною. За період своєї діяльності Тимчас. комісія прийняла від різних суб’єктів 2192 заяви про недотримання суддями законів, на їхній підставі призначила 309 перевірок, з яких закінчила 66. За результатами перевірок вона направила до Вищої ради юстиції 41 висновок про наявність ознак порушення присяги в діях 46‑ти суддів. За цими висновками Вища рада юстиції внесла подання ВР та Президенту України про звільнення 29‑ти суддів з посад за порушення присяги. У червні 2016 офіційно оголошено про припинення її діяльності. У серпні того ж року кер. департаменту з питань люстрації Мін‑ва юстиції України Т. Козаченко повідомила, що «люстрація судової системи фактично не відбулася». Закон України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» також передбачав автоматичне звільнення голів усіх судів (вищих, апеляц., місц.) та їхніх заст., припинення повноважень чл. Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікац. комісії, а також припинення повноважень делегатів з’їзду суддів України та конференцій суддів, обраних до набрання чинності цим законом. Однак і ці заходи не призвели до серйозних змін у судовій системі та її кардинал. очищення.

16 вересня 2014 ВР прийняла Закон України «Про очищення влади», що вже охоплював усіх службовців публіч. влади. Потребу в запровадженні такого широкомасштаб. механізму люстрації обґрунтовано тим, що він є одним із способів консолідації сусп‑ва та подолання негатив. наслідків авторитар. режиму колиш. влади. Ініціатори цього закону були переконані, що проведення процедури О. в. дасть змогу відновити довіру громадян до влади, а також мінімізувати корупцію у держ. органах. О. в. цей закон визначив як встановлену ним або рішенням суду заборону окремим фіз. особам обіймати певні посади (перебувати на службі, окрім вибор. посад) в органах держ. влади та місц. самоврядування. Законом передбачено, що О. в. здійснюють із метою недопущення до участі в упр. держ. справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їхньому здійсненню), спрямов. на узурпацію влади Президентом України В. Януковичем, підрив основ нац. безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

Натомість фактич. предмет цього закону є значно ширшим, ніж заявлена у ньому мета, оскільки його дію поширено на абсолютно різні категорії осіб, а саме: осіб, які обіймали певні посади у період перебування В. Януковича на посту Президента України; працівників правоохорон. органів і суддів, які вчиняли певні дії та приймали певні рішення під час Революції гідності; осіб, які працювали на керів. посадах у КПРС та комсомолі; були штат. чи неглас. агентами КДБ, Гол. упр. розвідки МО СРСР, закінчили ВНЗи КДБ СРСР; осіб, стосовно яких рішенням суду встановлено, що вони здійснювали заходи, спрямов. на узурпацію влади В. Януковичем, підрив основ нац. безпеки, оборони чи територ. цілісності України, що спричинило порушення прав людини; осіб, перевірка стосовно яких встановила недостовірність відомостей у поданих ними деклараціях про майно та доходи, а також невідповідність вартості їхнього майна доходам, одержаних із закон. джерел. Таким чином, автори цього закону передбачили всеохоплюючу люстрацію, вочевидь, прагнучи одноразово очистити держ. владу практично за усіма можливими критеріями, зокрема компенсуючи таким чином нездійснення О. в. відразу після відновлення незалежності України 1991. Позитив. момент такого підходу — намагання докорінно змінити владу в Україні, здійснити її кардинал. очищення; негатив. момент — закон передбачив застосування люстрації до тих категорій осіб, яка за спливом часу навряд чи могла вже бути застосована і, якщо й могла, то навряд чи мала б бодай яку ефективність (високопоставлених функціонерів КПРС і комсомолу); до суддів, стосовно яких уже діяв спец. люстрац. закон, відтак фактично запроваджено стосовно суддів повторну люстрацію; до осіб, які подали недостовірні відомості до майнових декларацій, хоча відповідальність за це уже передбачена антикорупц. законодавством.

Таким чином, зміщено осн. мету цього закону, нівельовано його заходи, розпорошено зусилля з О. в., ускладнено його виконання, пов’язане з великим бюрократ. навантаженням та потребою залучити до його виконання знач. держ. ресурсу. Цей закон істотно відрізнявся від люстрац. законів, ухвалених у постсоціаліст. країнах Центр. і Сх. Європи — по‑перше, набагато ширшою сферою застосування, по‑друге, передбаченням заходів, які у традиц. розумінні не є люстрац. (антикорупц. заходи, встановлення відповідальності для працівників правоохорон. органів і суддів за прийняття певних рішень).

Згідно із законом, заходи з О. в. застосовують щодо всіх посад. і служб. осіб (окрім вибор. посад) органів держ. влади та місц. самоврядування, а також осіб, які претендують на зайняття таких посад. Стосовно них мала бути проведена люстрац. перевірка, за результатами якої складали висновок про наявність чи відсутність заборон певній особі обіймати посади в органах публіч. влади. У разі наявності таких підстав особу звільняли з посади публіч. служби або якщо вона претендувала на зайняття такої посади, то їй відмовляли у призначенні на таку посаду. Органом, уповноваженим на проведення люстрац. перевірки, визначено Мін‑во юстиції України. У його структурі створ. департамент із питань люстрації на чолі з громад. діячем, співзасн. громад. об’єдн. «Громадський люстраційний комітет», адвокатом Т. Козаченко. Закон передбачав формування єдиного держ. реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади». До нього вносили відомості про особу, щодо якої застосовано положення зазнач. закону: прізвище, ім’я, по батькові; місце роботи, посада на час застосування положення цього закону; відомості про стан проходження перевірки особою; інформація про надходження висновків про результати перевірки, що свідчать про наявність підстав для застосування до особи, яка проходила перевірку, люстрац. заборон; час, протягом якого на особу поширено відповідну люстрац. заборону. Вказані відомості не належали до конфіденц. інформації про особу та не могли бути обмежені в доступі.

Закон встановив, що автоматич. звільненню з посад та забороні 10 р. обіймати посади на публіч. службі підлягають особи, які обіймали сукупно не менше 1‑го р. посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 по 22 лютого 2014: Президента, Прем’єр-міністра, Першого віце-прем’єр-міністра, Віце-прем’єр-міністра, Міністра, кер. ін. центр. органу виконав. влади, голови НБУ, Антимонопол. ком‑ту, Фонду держ. майна, Держ. ком‑ту телебачення і радіомовлення, їхнього першого заст., голови або чл. нац. комісії, що здійснює відповідно держ. регулювання природ. монополій, держ. регулювання у сферах зв’язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінанс. послуг, ген. прокурора, голови СБУ, Служби зовн. розвідки, нач. Упр. держ. охорони, кер. держ. податк. та митної служби, кер. податк. міліції, їхніх перших заст. чи заст., заст. Міністра внутр. справ, секр. РНБО, їхніх перших заст. чи заст.; глави адміністрації президента, кер. Держ. упр. справами, секретаріату КМ України, Уряд. уповноваженого з питань антикорупц. політики, їхніх перших заст. чи заст.; чл. Вищої ради юстиції (крім голови Верхов. Суду), чл. Вищої кваліфікац. комісії суддів, голови Держ. судової адміністрації, їхніх перших заст. чи заст.; кер., заст. кер. самост. структур. підрозділу центр. органу (апарату) Ген. прокуратури, СБУ, Служби зовн. розвідки, МВС, держ. податк. та митної служби, податк. міліції; кер., заст. кер. територ. (регіон.) органу прокуратури України, СБУ, МВС, держ. податк. та митної служби, податк. міліції в АР Крим, областях, Києві та Севастополі, голови РМ АР Крим, голови обл., Київ. чи Севастоп. міської держ. адміністрацій, їхніх перших заст. чи заст., голови райдержадміністрації, рай. у Києві держ. адміністрації; нач. Генштабу — Головнокомандувача ЗС України, командувача Сухопут. військ, Повітр. сил, Військ.‑мор. сил ЗС України, їхніх перших заступників. Такі ж заходи з О. в. поширено на співроб. правоохорон. органів і суддів, які вчиняли певні дії та/або ухвалювали певні рішення з притягнення до адм. чи кримінал. відповідальності учасників мирних зібрань під час Революції гідності, застосування до них запобіж. заходу у вигляді тримання під вартою. Закон заборонив протягом 5‑ти р. обіймати посади на публіч. службі особам органів держ. влади та органів місц. самоврядування, зокрема суддів, співроб. правоохорон. органів, стосовно яких встановлено рішенням суду, що вони: співпрацювали зі спецслужбами ін. держав як таємні інформатори в оператив. отриманні інформації; своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їхньому здійсненню), спрямов. на підрив основ нац. безпеки, оборони чи територ. цілісності України; закликали публічно до порушення територ. цілісності та суверенітету України; розпалювали міжнац. ворожнечу; своїми протиправ. рішеннями, дією чи бездіяльністю призвели до порушення прав людини та основополож. свобод, визнаних рішенням Європ. суду з прав людини.

Згідно з офіц. інформацією Мін‑ва юстиції України, станом на 16 жовтня 2016 люстрац. перевірку відповідно до Закону України «Про очищення влади» здійснено щодо 278 018 осіб, з яких: 208 780 — діючих чиновників, 69 238 — претендентів на зайняття посад публіч. служби (на момент прийняття закону в Україні налічувалося бл. 700 тис. чиновників, з них бл. 300 тис. — держ. службовці). 2014—16 до Єдиного держ. реєстру осіб, щодо яких застосовано положення цього закону, включено відомості стосовно 1000 осіб (відомості стосовно 66‑ти осіб виключено: стосовно 53‑х — за рішенням суду, 4‑х — за обґрунтов. рішенням органу перевірки, 5‑ти — за поданням президента, 4‑х — як учасників АТО). Серед включених до вказаного реєстру — 258 працівників органів Держ. фіскал. служби, 206 — прокуратури, 190 співроб. органів МВС, 59 — СБУ, 173 працівники ін. центр. органів виконав. влади, 48 — обл. і рай. держ. адміністрацій. Передбачені законом люстрац. заборони застосовано за такими критеріями: за обіймання відповід. посади — щодо 553‑х осіб; за вчинення певних дій та/або ухвалення певних рішень працівниками правоохорон. органів та суддями — 113‑ти осіб; за неподання заяви про проведення люстрац. перевірки — 111‑ти осіб; за результатами майнової (антикорупц.) перевірки — 110‑ти осіб; колиш. штат. агентів КДБ СРСР та УРСР — 43‑х осіб; високопосад. функціонерів КПРС — 4‑х осіб. Станом на 16 жовтня 2016 на посадах у держ. органах знаходилося бл. 100 осіб, до яких мала бути застосована заборона обіймати публічні посади, зокрема в адміністрації Президента України (кер. апарату глави держави), держ. виконав. владі (голови 2‑х облдержадміністрацій та ін.), органах прокуратури (зокрема кер. генерал. інспекції внутр. розслідувань та безпеки Ген. прокуратури України, перший заст. прокурора АР Крим), центр. апараті МВС (кер. робочого апарату Укр. бюро Інтерполу), СБУ (3 нач. обл. упр. і нач. Гол. слідчого упр.), Держ. службі фінанс. моніторингу (заступник голови служби), Держ. судовій адміністрації (голова).

Найбільше порушень щодо виконання Закону України «Про очищення влади» виявлено у Держ. фіскал. службі, у якій до 76‑ти осіб усупереч цього закону не були застосовані звільнення з посад та заборона обіймати посади на публіч. службі, серед них — нач. Гол. упр. у Києві, дир. департаменту, 3 заст. обл. управлінь. Представники Мін‑ва юстиції України заявили про саботаж люстрації з боку кер‑ва Держ. фіскал. служби, яке безпідставно не застосовувало положення люстрац. закону до посад. осіб, які підпадали під його дію (загалом у системі Держ. фіскал. служби — 984 посад. особи при заг. кількості бл. 58 тис. працівників). У ЗС України до 11‑ти осіб найвищого команд. складу не застосовано люстрац. заборони: до 7‑ми осіб — учасників бойових дій, до 4‑х — за правом Президента України не застосовувати люстрацію. 2014—16 Мін‑во юстиції України ініціювало звільнення 70‑ти суддів на підставі Закону України «Про очищення влади», Вища рада юстиції ухвалила таке рішення лише стосовно 1‑го судді. На підставі аналізу реалізації Закону України «Про очищення влади» Мін‑во юстиції України виявило осн. схеми уникнення люстрації високопосадовцями, які підпадали під дію цього закону: невиконання відповід. суб’єктами (Президентом, Ген. прокурором, головою Держ. фіскал. служби, Радою суддів України) обов’язків щодо звільнення з посад та застосування люстрац. заборон до осіб, до яких вони мали бути застосовані; використання судів для отримання потрібних рішень (щодо непоширення дії закону на певну категорію осіб, зміни періоду перебування на посаді особи, яка підпадає під люстрацію тощо); виведення з‑під дії закону певних категорій посад за рішенням кер. держ. органу шляхом спекулятив. тлумачення його положень; безпідставне звільнення від люстрації осіб, до яких за законом таке звільнення не могло бути застосоване). Широкий сусп. резонанс отримало призначення колиш. першого заст. Міністра закордон. справ Р. Демченка (2010—14), який підпадав під дію Закону України «Про очищення влади», на високі держ. посади: Президентом П. Порошенком у 2014 — на посаду радника глави держави, президентом В. Зеленським у 2019 — на таку ж посаду, а у 2020 — на посаду першого заст. секр. Ради нац. безпеки і оборони України та голови Ком‑ту з питань розвідки при Президентові України (звільнений лише 2022).

У листопаді 2014 та березні 2015 Верхов. Суду України, у березні 2015 —47 нар. депутатів України звернулись до Конституц. Суду України з поданнями про визнання неконституц. багатьох (ключових) положень Закону України «Про очищення влади», стверджуючи, що він порушує конституц. принципи верховенства права, рівності та справедливості, заборони дискримінації, правової визначеності, презумпції невинуватості, дотримання та гарантування базових прав людини, індивід. характеру юрид. відповідальності. Тоді ж Конституц. Суд України відкрив провадження за цими поданнями і почав їхній розгляд. Однак станом на вересень 2022 жодного рішення у цих справах Конституц. Судом України не прийнято. Це свідчить про те, що незважаючи на перманентну зміну (й певне очищення) складу Конституц. Суду Україні, у ньому за цей час не знайшлося потрібної (мінімум 10) кількості голосів для ухвалення одного з можливих рішень: визнання закону конституц., визнання закону неконституц. повністю, визнання закону неконституц. в окремій частині, закриття провадження у справі. Політ. кер‑во держави неодноразово заявляло про готовність удосконалити люстрац. закон відповідно до рекомендацій Венец. комісії, яка дійшла висновку, зокрема, про те, що: складно виправдати надто пізню люстрацію колишніх комуніст. функціонерів; потрібно уточнити перелік посад, що підлягають автомат. люстрації; переглянути критерії люстрації; вину особи необхідно доводити у кожному конкрет. випадку і не визнавати лише на підставі приналежності до певного держ. органу; суддів слід виключити з цього закону, оскільки їхня діяльність є предметом іншого спец. люстрац. закону. Однак ці рекомендації не враховані, тому Закон України «Про очищення влади» продовжує діяти у тому вигляді, у якому він був ухвалений (2014—20 до нього 6 разів вносили зміни, але вони стосувалися або термінол. уточнень, або особливостей його застосування до військовослужбовців в умовах зброй. рос. агресії).

Натомість Конституц. Суд України досить швидко ухвалив рішення щодо іншого люстрац. закону — положення Закону України «Про вищу освіту». Ним встановлено заборону особі, яка «голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року», бути обраною, призначеною (зокрема в. о.) на посаду кер. вищої освіти. Конституц. Суд України признав вказане положення неконституц. й аргументував це тим, що: оспорювана норма є невизначеною, оскільки неможливо встановити, які з прийнятих 16 січня 2014 законів належать до категорії диктатор.; передбачена вказаною нормою заборона обіймати посади кер. закладів вищої освіти є юрид. відповідальністю, а нар. депутати не можуть нести юрид. відповідальності за результати голосування (рішення від 20 грудня 2017 № 2‑р/2017). Це рішення не було одностайним — низка суддів висловила до нього окрему думку і вказала, що воно не базується на Конституції України, є юридично необґрунтованим, ним Конституц. Суд України поставив під сумнів правомірність Революції гідності, під час якої реалізовано право на повстання проти тиранії (диктатури), що закріплено у Загальній декларації прав людини 1948 і випливає зі змісту преамбули, статей 1, 3, 5, 39 Конституції України.

Люстрац. заходи, здійснені на підставі вказаних законів, безперечно дали позитивний результат. Однак належного О. в., що б забезпечило домінування державниц., профес. і доброчес. кадрів у всіх сферах і на всіх рівнях публіч. влади, в Україні не відбулося. Відтак найбільшою проблемою України була і залишається публічна влада — її формування та функціонування.

Завантажити статтю