Охорона Конституції України

Визначення і загальна характеристика

ОХОРО́НА КОНСТИТУ́ЦІЇ УКРАЇ́НИ — система спеціальних юридичних та інституційних механізмів, що забезпечують захист Конституції України від порушення, утверджують її верховенство як акту найвищої юридичної сили, запобігають спотворенню закріплених нею конституційних цінностей, убезпечують від неправомірних змін її положень або скасування (блокування) дії взагалі. Важливість такої охоронної функції зумовлена правовою природою Конституції, що є актом установ. влади українського народу. Конституція становить правову основу суспільного і державного життя, визначає засади конституційного ладу, принципи організації державної влади, закріплює основоположні права та свободи людини і громадянина та їхні гарантії. Це визначає потребу в її особливому захисті.

Основними формами захисту Конституції, закріпленими у ній самій, є: особливий порядок внесення змін; заборона скасування чи обмеження прав і свобод людини та громадянина при зміні Конституції; заборона внесення конституційних змін в умовах воєнного стану та надзвичайного стану; здійснення попереднього конституційного кон­тролю пропонованих конституційних змін, а також конституційного контролю законів та інших актів на предмет відповідності Конституції з можливістю їхнього скасування; офіційні тлумачення Конституції. Виокремлюють й інші форми охорони Конституції України, зокрема пов’язані із застосуванням юридичної відповідальності за порушення Конституції: конституційно-правової відповідальності у вигляді імпічменту президента, дострокове припинення повноважень ВР, висловлення недовіри КМ України та ін. Особливою формою захисту Конституції можна вважати право громадян на повстання, що хоча прямо нею й не передбачене, але випливає з низки її приписів (ст. 1, 3, 5) і гарантоване Загальною декларацією прав людини (повстання проти тиранії та гноблення передбачене як останній засіб захисту прав людини).

Особливий порядок внесення змін до Конституції регламентовано її розділом XIII. Законопроект про внесення змін до Конституції може бути поданий до парламенту 2-ма суб’єктами — главою держави або не менш ніж третиною народних депутатів від конституційного складу ВР України (не менш ніж 150). Щоб такий законопроект набув статусу закону, його має попередньо схвалити більшість парламенту (не менш ніж 226 народних депутатів), а потім на наступній черговій сесії за нього має проголосувати щонайменше дві третини від конституційного складу парламенту (не менш ніж 300 народних депутатів). Законопроект про внесення змін до Конституції вважають прийнятим за наявності 2-х обов’язкових умов: якщо за нього проголосувало щонайменше дві третини народних депутатів від конституційного складу ВР України; якщо це голосування відбулося на наступній черговій сесії парламенту після попереднього схвалення цього законопроекту більшістю від конституційного складу ВР України (ст. 155 Конституції). Процедурна вимога щодо внесення змін до Конституції на 2-х послідовних сесіях парламенту («на наступній черговій сесії Верховної Ради України») покликана забезпечити актуальність та передбачуваність конституційного процесу, оскільки надто тривала перерва між попереднім схваленням законопроекту та остаточним його прийняттям як закону може призвести до втрати актуальності пропонованих конституційних змін, породити правову невизначеність регулювання суспільних відносин, порушити стабільність Конституції. Саме з цим пов’яза­не як встановлення необхідності перерви між попереднім та остаточним схваленням конституційних змін, так і недопущення того, щоб ця перерва тривала надто довгий (або ж взагалі невизначений) період. 2016 Конституційний Суд України дав офіційне тлумачення положення ст. 155 Конституції «на наступній черговій сесії Верховної Ради України», суть якого полягає у тому, що наступною черговою сесією є не лише безпосередньо наступна (за номером) чергова сесія, що послідовно йде за сесією, на якій законопроект про внесення змін був попередньо схвалений, а й інша (будь-яка) чергова сесія, що буде проводитися після тієї, на якій цей законопроект попередньо схвалено (Рішення від 15 березня 2016 № 1-рп/2016). Таке тлумачення є неправильним за своєю суттю, не відповідає змісту ст. 155 Конституції (спотворює її зміст), створює передумови для неконституційного порядку внесення змін до Конституції, делегітимізує конституційну процедуру їх внесення, серйозно послаблює весь конституційно-правовий механізм охорони Конституції України. Воно уможливило вирішення парламентом на власний розсуд питання щодо пролонгації розгляду будь-якого законопроекту про внесення змін до Конституції не лише на будь-якій черговій сесії, а й ВР України будь-якого наступногоскликання.

Ще більш жорстка процедура передбачена для внесення змін до розділу I «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум», розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» Конституції. Законопроект щодо таких змін подає до парламенту президент або щонайменше дві третини від конституційного складу ВР України (не менш ніж 300 народних депутатів) і, за умови його прийняття не менш ніж двома третинами від конституційного складу парламенту (не менш ніж 300 народних депутатів), затверджує всеукраїнський референдум, який призначає президент України. При цьому повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції з того самого питання можливе лише до ВР України наступного скликання. Інші законопроекти про внесення змін до Конституції, розглянyті парламентом, але не прийняті як закон, можуть бути подані до парламенту не раніше, ніж через рік з дня прийняття рішення щодо них. Ще одне процедурне обмеження полягає у тому, що ВР України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати ті самі положення Конституції.

Важливим запобіжником від неправомірної зміни змісту Конституції є конституційна вимога про те, що законопроект про внесення змін парламент може розглядати лише за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам ст. 157 та 158 Конституції. У ст. 157 встановлено, що Конституція не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини та громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Конституційний Суд України неодноразово давав негативні висновки на законопроекти про внесення змін до Конституції з огляду на те, що ці зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини та громадянина. Зокрема, із таких підстав Конституційний Суд України визнав недопустимим прийняття 3-х із 7-ми законопроектів про внесення змін до Конституції, які 2019 одночасно вніс до парламенту Президент України В. Зеленський. Загалом упродовж 1999–2020 Конституційний Суд України дав 42 висновки на законопроекти про внесення змін до Конституції, у переважній більшості — позитивні. Такий попередній конституційний контроль пропонованих конституційних змін є надзвичайно важливим в аспекті охорони Конституції України, оскільки в багатьох випадках вони не є суспільно орієнтованими та юридично обґрунтованими. Аналіз президентських конституційних ініціатив у період 2005–19 дає підстави для загального висновку про те, що всіх президентів у частині бажаної зміни Конституції турбувало одне і те ж — влада, яку вони прагнули розподілити на свою користь. Фактично йшлося про зміну конституційної системи стримувань і противаг, первинно передбачену Конституцією для збалансування державної влади. У конституційних ініціативах президентів чітко простежувалася тенденція, що полягала, з одного боку, в зниженні рівня незалежності судової та законодавчої гілок влади, послабленні політичної ролі парламенту, з іншого — у розширенні повноважень глави держави та посиленні його політ. впливу в системі держ. влади.

У багатьох випадках конституційні ініціативи глави держави були покликані відіграти певну політичну роль у конкретній суспільно-політичній ситуації, а саме: переорієнтувати суспільство на спеціально актуалізовану тему, відволікши його у такий спосіб від реально наявних соціальних, економічних чи політичних проблем. Яскравий приклад — багаторічне штучне «підігрівання» питання скасування (обмеження) депутатської недоторканності, яке впродовж кількох десятиліть порушували з певною регулярністю переважно напередодні чергових парламентських і президентських виборів. У жертву політичних інтересів також приносили засадничі положення Конституції, як це було у випадку зі зміною її Преамбули 2019. У результаті цієї зміни спотворено фактологічні передумови та по суті відкориговано історичний момент (мотиви, цілі) прийняття Конституції 28 червня 1996, що у принципі є неможливим.

Значна активність президентів стосовно ініціювання конституційних змін указує на те, що чи не голов­ну причину негараздів нашої країни вони вбачали в недоліках Конституції. Таке бачення стимулюють багато науковців та різного роду експертів, які причину відсутності істотного прогресу в розвитку України та в підвищенні рівня життя її громадян, існування багатьох економічних, політичних і соціальних проблем схильні пояснювати прогалинами чи недосконалими положеннями Конституції. Але причинами цього є зовсім не недосконалість тих чи інших положень національної Конституції і не фізичне «відпрацювання її ресурсу» («вичерпання конституційного механізму»). Проблема в тому, що за весь період дії чинної Конституції цей механізм не було запущено на повну потужність. Керівництво держави (незалежно від прізвищ і партійної належності) прагнуло використовувати Конституцію не в жорсткій відповідності до її приписів у суспільних інте­ресах, а трактуючи та застосовуючи на власний розсуд, часто «підправляючи» Конституцію звичайними законами. Тому головною причиною віт­чизняних негараздів не можна вважати недосконалість чинної Конституції чи її застарілість. Вони зумовлені зовсім іншими чинниками. Постійні соціологічні опитування Центру Разумкова (Київ) свідчать, що головну причину складної соціально-економічної ситуації в Україні переважна більшість (75–80 %) громадян вбачає у високому рівні корупції, переважанні в керівництва держави особистих інтересів над суспільними, ігноруванні представниками влади Конституції та законів України, неефективності управління державою через некомпетентність її керівництва, вказуючи таким чином на основну проблему України — її владу.

«Посягання» на Конституцію може відбуватися у непрямий спосіб — шляхом ухвалення законів або інших актів, що їй суперечать, зокрема йдеться про випадки, коли звичайним законом розширюють конституційні повноваження певних державних органів чи посадових осіб (найчастіше — президента). У такому разі має місце порушення конституційного принципу, який полягає у тому, що закони та інші нормативно-правові акти приймають на основі Конституції і вони повинні відповідати їй. У зв’язку з цим посилюється охоронна роль Конституційного Суду України, до повноважень якого належить вирішення питань про відповідність Конституції (конституційність) законів та інших правових актів ВР, актів Президента і КМ України, правових актів ВР АР Крим. За питомою вагою розглянутих питань функція такого конституційного контролю основ­на у діяльності Конституційного Суду України — ним визнано неконституційними положення десятків законів, а також багатьох інших актів. Так, 14 березня 2014 Конституційний Суд України визнав такою, що не відповідає Конституції (є неконституційною), Постанову ВР АР Крим «Про проведення загальнокримського референдуму» від 6 березня 2014 № 1702-6/14. Таким чином скасовано неконституційне рішення про «входження Криму до складу Російської Федерації» та позбавлено будь-якої легітимної (правової) основи проведення т. зв. загальнокримського референдуму з питання «возз’єднання Криму з Росією». 20 березня 2014 Конституційний Суд України визнав неконституційною Постанову ВР АР Крим «Про Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополя» від 11 березня 2014 № 1727-6/14. Це рішення Конституційного Суду України спрямоване на захист засадничих положень Конституції, яка проголосила Україну суверенною і незалежною державою, закріпила принцип її територіальної цілісності та передбачила, що питання зміни кордонів України вирішується на всеукраїнському референдумі.

Окремі з рішень Конституційного Суду України щодо визнання законів чи інших актів неконституційними мали негативний суспільний, політичний і навіть міжнародний резонанс, оскільки були неодно­значно сприйняті правознавцями, політиками, громадянським суспільством. Для прикладу, таким стало рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 № 20-рп/2010 у справі про дотримання процедури внесення змін до Конституції, яким визнано неконституційним Закон «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 № 2222-IV. Цим рішенням фактично змінено Конституцію, а його практична реалізація забезпечила тодішньому Президенту України В. Януковичу істотне збільшення його президентських повноважень і фактично призвела до зміни державної форми правління в Україні. 24 лютого 2014 ВР України прийняла постанову № 775-VII «Про реагування на факти порушення суддями Конституційного Суду України присяги судді», якою у зв’язку з ухваленням вказаного рішення звільнила за порушення присяги 5 суддів Конституційного Суду України, а також рекомендувала президенту та з’їзду суддів України звільнити призначених за їхньою квотою суддів, які брали участь в ухваленні вказаного рішення. Тоді ж Генеральна прокуратура України відкрила кримінальне провадження за фактом вчинення злочину, пов’язаного з поваленням конституційного ладу та захопленням державної влади. У червні 2021 суд надав дозвіл на здійснення спеціального досудового розслідування (за відсутності підозрюваного in absentia) стосовно колишнього Президента України В. Януковича у кримінальному провадженні за фактом захоплення державної влади (ч. 1 статті 109 Кримінал. кодексу України). За повідомленням офісу Генерального прокурора, у цьому кримінальному провадженні розслідують обставини вчинення у вересні–жовтні 2010 екс-президентом дій, спрямованих на незаконне збільшення обсягу своїх владних повноважень як Президента України. Вони стосувалися повноважень законодавчої і виконавчої влади, внаслідок повернення в неконституційний спосіб дії Конституції України 1996, до якої Законом України «Про внесення змін до Конституції України» (2004) були внесені зміни.

Конституційний Суд України, якому в охороні Конституції належить особлива роль, покликаний здійснювати це також шляхом офіційного її тлумачення. З моменту прийняття Конституції 1996 він дав офіційне тлумачення положень бл. 50-ти її статей. Охорона Конституції України також забезпечує конституційний припис про те, що Конституція не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану (ст. 157). Така заборона цілком обґрунтована, оскільки убезпечує Конституцію від її неправомірної (довільної) зміни в умовах особливого правового режиму, по­в’язаного зі збройною агресією чи загрозою нападу, небезпекою державної незалежності України, її територіальної цілісності, спробами захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу шляхом насильства, виникненням надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру. Такий режим характеризується особливим порядком функціонування органів державної влади та обмеженням у здійсненні конституційних прав і свобод людини й громадянина та прав і законних інте­ресів юридичних осіб. Упродовж усього періоду збройної агресії РФ проти України та фактичної російсько-української вій­ни Конституційний Суд України жодного разу не застосував зазначний запобіжник щодо зміни Конституції, а парламент тричі (один раз у 2016 та двічі у 2019) вносив зміни до Конституції. Це пояснюється тим, що у той період в Україні воєнний чи надзвичайний стан офіційно введені не були (воєнний стан введено лише один раз на один місяць — з 26 листопада до 26 грудня 2018 — в окремих місцевостях України; також його введено 24 лютого 2022 через повномасштабне вторгнення військ РФ).

Гарантом дотримання Конституції є Президент України, досить широкі повноваження якого вичерпно визначені Конституцією. Аналіз діяльності вітчизняних президентів свідчить про те, що вони далеко не завжди виступали такими гарантами, а у багатьох випадках самі вдавалися до ігнорування приписів Конституції, перевищуючи свої конституційні повноваження чи діючи у не передбачений Конституцією спосіб. Один із головних суб’єктів захисту Конституції — народ, якому належить виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні. Це право не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами; український народ може реалізовувати його різними політичними і правовими способами.

Особливою правовою формою охорони Конституції, що може бути застосована за виняткових обставин для захисту базових конституційних цінностей, є право народу на повстання (непокору, опір). Український народ за останні два десятиліття двічі вдавався до застосування такої форми захисту Конституції; вперше це мало місце 2004, коли у процесі Помаранчевої революції (Майдану) народ виступив проти фальсифікації результатів президентських виборів та відстояв своє конституційне право вільно обирати органи державної влади; вдруге — у листопаді 2013 — лютому 2014, коли відбулася Революція гідності (Євромайдан), викликана зривом підписання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, згортанням демократії в Україні, узурпацією державної влади, системним і мас­штабним порушенням конституційних прав і свобод людини та громадянина. Народ став на захист Конституції тоді, коли державна влада почала відверто діяти у неконституційний спосіб, ігноруючи її та нівелюючи ключову роль народу в формуванні державної влади та управління державою. Забезпечення ефективної охорони Конституції є гарантією її повноцінної дії щодо регулювання суспільного і державного життя в Україні, збереження найважливіших соціальних цінностей та забезпечення реалізації основоположних прав і свобод людини та громадянина.

Завантажити статтю