Охорона Конституції України

Визначення і загальна характеристика

ОХОРО́НА КОН­СТИТУ́ЦІЇ УКРАЇ́НИ — система спеціальних юридичних та ін­ституційних механізмів, що забезпечують захист Кон­ституції України від поруше­н­ня, утверджують її верховенство як акту найвищої юридичної сили, запобігають спотворен­ню закріплених нею кон­ституційних цін­ностей, убезпечують від неправомірних змін її положень або скасува­н­ня (блокува­н­ня) дії взагалі. Важливість такої охорон­ної функції зумовлена правовою природою Кон­ституції, що є актом установ. влади українського народу. Кон­ституція становить правову основу су­спільного і державного життя, ви­значає засади кон­ституційного ладу, принципи організації державної влади, закріплює основоположні права та свободи людини і громадянина та їхні гарантії. Це ви­значає потребу в її особливому захисті.

Основними формами захисту Кон­ституції, закріпленими у ній самій, є: особливий порядок внесе­н­ня змін; заборона скасува­н­ня чи обмеже­н­ня прав і свобод людини та громадянина при зміні Кон­ституції; заборона внесе­н­ня кон­ституційних змін в умовах воєн­ного стану та над­звичайного стану; здійсне­н­ня попереднього кон­ституційного кон­тролю пропонованих кон­ституційних змін, а також кон­ституційного контролю законів та інших актів на предмет від­повід­ності Кон­ституції з можливістю їхнього скасува­н­ня; офіційні тлумаче­н­ня Кон­ституції. Ви­окремлюють й інші форми охорони Кон­ституції України, зокрема повʼязані із за­стосува­н­ням юридичної від­повід­альності за поруше­н­ня Кон­ституції: кон­ституційно-правової від­повід­альності у ви­гляді імпічменту президента, до­строкове припине­н­ня повноважень ВР, висловле­н­ня недовіри КМ України та ін. Особливою формою захисту Кон­ституції можна вважати право громадян на пов­ста­н­ня, що хоча прямо нею й не перед­бачене, але випливає з низки її приписів (ст. 1, 3, 5) і гарантоване Загальною декларацією прав людини (пов­ста­н­ня проти тиранії та гнобле­н­ня перед­бачене як остан­ній засіб захисту прав людини).

Особливий порядок внесе­н­ня змін до Кон­ституції регламентовано її роз­ділом XIII. Законо­проект про внесе­н­ня змін до Кон­ституції може бути по­даний до парламенту 2-ма субʼєктами — главою держави або не менш ніж третиною народних депутатів від кон­ституційного складу ВР України (не менш ніж 150). Щоб такий законо­проект набув статусу закону, його має попередньо схвалити більшість парламенту (не менш ніж 226 народних депутатів), а потім на на­ступній черговій сесії за нього має проголосувати щонайменше дві третини від кон­ституційного складу парламенту (не менш ніж 300 народних депутатів). Законо­проект про внесе­н­ня змін до Кон­ституції вважають прийнятим за наявності 2-х обовʼязкових умов: якщо за нього проголосувало щонайменше дві третини народних депутатів від кон­ституційного складу ВР України; якщо це голосува­н­ня від­булося на на­ступній черговій сесії парламенту після попереднього схвале­н­ня цього законо­проекту більшістю від кон­ституційного складу ВР України (ст. 155 Кон­ституції). Процедурна вимога щодо внесе­н­ня змін до Кон­ституції на 2-х послідовних сесіях парламенту («на на­ступній черговій сесії Верховної Ради України») покликана забезпечити актуальність та перед­бачуваність кон­ституційного процесу, оскільки надто тривала пере­рва між попереднім схвале­н­ням законо­проекту та остаточним його прийня­т­тям як закону може при­звести до втрати актуальності пропонованих кон­ституційних змін, породити правову неви­значеність регулюва­н­ня су­спільних від­носин, порушити стабільність Кон­ституції. Саме з цим повʼяза­не як встановле­н­ня необхідності пере­рви між попереднім та остаточним схвале­н­ням кон­ституційних змін, так і нед­опуще­н­ня того, щоб ця пере­рва тривала надто довгий (або ж взагалі неви­значений) період. 2016 Кон­ституційний Суд України дав офіційне тлумаче­н­ня положе­н­ня ст. 155 Кон­ституції «на на­ступній черговій сесії Верховної Ради України», суть якого полягає у тому, що на­ступною черговою сесією є не лише без­посередньо на­ступна (за номером) чергова сесія, що послідовно йде за сесією, на якій законо­проект про внесе­н­ня змін був попередньо схвалений, а й інша (будь-яка) чергова сесія, що буде проводитися після тієї, на якій цей законо­проект попередньо схвалено (Ріше­н­ня від 15 березня 2016 № 1-рп/2016). Таке тлумаче­н­ня є неправильним за своєю суттю, не від­повід­ає змісту ст. 155 Кон­ституції (спотворює її зміст), створює перед­умови для некон­ституційного порядку внесе­н­ня змін до Кон­ституції, делегітимізує кон­ституційну процедуру їх внесе­н­ня, сер­йозно послаблює весь кон­ституційно-правовий механізм охорони Кон­ституції України. Воно уможливило виріше­н­ня парламентом на власний роз­суд пита­н­ня щодо пролонгації роз­гляду будь-якого законо­проекту про внесе­н­ня змін до Кон­ституції не лише на будь-якій черговій сесії, а й ВР України будь-якого на­ступногосклика­н­ня.

Ще більш жорстка процедура перед­бачена для внесе­н­ня змін до роз­ділу I «Загальні засади», роз­ділу III «Вибори. Референдум», роз­ділу XIII «Внесе­н­ня змін до Кон­ституції України» Кон­ституції. Законо­проект щодо таких змін подає до парламенту президент або щонайменше дві третини від кон­ституційного складу ВР України (не менш ніж 300 народних депутатів) і, за умови його прийня­т­тя не менш ніж двома третинами від кон­ституційного складу парламенту (не менш ніж 300 народних депутатів), затверджує всеукраїнський референдум, який при­значає президент України. При цьому по­вторне по­да­н­ня законо­проекту про внесе­н­ня змін до роз­ділів I, III, XIII Кон­ституції з того самого пита­н­ня можливе лише до ВР України на­ступного склика­н­ня. Інші законо­проекти про внесе­н­ня змін до Кон­ституції, роз­глянyті парламентом, але не прийняті як закон, можуть бути по­дані до парламенту не раніше, ніж через рік з дня прийня­т­тя ріше­н­ня щодо них. Ще одне процедурне обмеже­н­ня полягає у тому, що ВР України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати ті самі положе­н­ня Кон­ституції.

Важливим запобіжником від неправомірної зміни змісту Кон­ституції є кон­ституційна вимога про те, що законо­проект про внесе­н­ня змін парламент може роз­глядати лише за наявності висновку Кон­ституційного Суду України щодо від­повід­ності законо­проекту вимогам ст. 157 та 158 Кон­ституції. У ст. 157 встановлено, що Кон­ституція не може бути змінена, якщо зміни перед­бачають скасува­н­ня чи обмеже­н­ня прав і свобод людини та громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на поруше­н­ня територіальної цілісності України. Кон­ституційний Суд України неодноразово давав негативні висновки на законо­проекти про внесе­н­ня змін до Кон­ституції з огляду на те, що ці зміни перед­бачають скасува­н­ня чи обмеже­н­ня прав і свобод людини та громадянина. Зокрема, із таких під­став Кон­ституційний Суд України ви­знав нед­опустимим прийня­т­тя 3-х із 7-ми законо­проектів про внесе­н­ня змін до Кон­ституції, які 2019 одночасно вніс до парламенту Президент України В. Зеленський. Загалом упродовж 1999–2020 Кон­ституційний Суд України дав 42 висновки на законо­проекти про внесе­н­ня змін до Кон­ституції, у пере­важній більшості — позитивні. Такий попередній кон­ституційний контроль пропонованих кон­ституційних змін є над­звичайно важливим в аспекті охорони Кон­ституції України, оскільки в багатьох випадках вони не є су­спільно орієнтованими та юридично об­ґрунтованими. Аналіз президентських кон­ституційних ініціатив у період 2005–19 дає під­стави для загального висновку про те, що всіх президентів у частині бажаної зміни Кон­ституції турбувало одне і те ж — влада, яку вони прагнули роз­поділити на свою користь. Фактично йшлося про зміну кон­ституційної системи стримувань і противаг, первин­но перед­бачену Кон­ституцією для збалансува­н­ня державної влади. У кон­ституційних ініціативах президентів чітко простежувалася тенденція, що полягала, з одного боку, в знижен­ні рівня незалежності судової та законодавчої гілок влади, послаблен­ні політичної ролі парламенту, з іншого — у роз­ширен­ні повноважень глави держави та посилен­ні його політ. впливу в системі держ. влади.

У багатьох випадках кон­ституційні ініціативи глави держави були покликані ві­ді­грати певну політичну роль у конкретній су­спільно-політичній ситуації, а саме: пере­орієнтувати су­спільство на спеціально актуалізовану тему, від­волікши його у такий спосіб від реально наявних соціальних, економічних чи політичних про­блем. Яскравий приклад — багаторічне штучне «пі­ді­гріва­н­ня» пита­н­ня скасува­н­ня (обмеже­н­ня) депутатської недоторкан­ності, яке впродовж кількох десятиліть порушували з певною регулярністю пере­важно напередодні чергових парламентських і президентських виборів. У жертву політичних інтересів також приносили засадничі положе­н­ня Кон­ституції, як це було у випадку зі зміною її Преамбули 2019. У результаті цієї зміни спотворено фактологічні перед­умови та по суті від­кориговано історичний момент (мотиви, цілі) прийня­т­тя Кон­ституції 28 червня 1996, що у принципі є неможливим.

Значна активність президентів стосовно ініціюва­н­ня кон­ституційних змін указує на те, що чи не голов­ну причину негараздів нашої країни вони вбачали в недоліках Кон­ституції. Таке баче­н­ня стимулюють багато науковців та різного роду екс­пертів, які причину від­сутності істотного про­гресу в роз­витку України та в під­вищен­ні рівня життя її громадян, існува­н­ня багатьох економічних, політичних і соціальних про­блем схильні пояснювати прогалинами чи недосконалими положе­н­нями Кон­ституції. Але причинами цього є зовсім не недосконалість тих чи інших положень національної Кон­ституції і не фізичне «від­працюва­н­ня її ресурсу» («вичерпа­н­ня кон­ституційного механізму»). Про­блема в тому, що за весь період дії чин­ної Кон­ституції цей механізм не було запущено на повну потужність. Керівництво держави (незалежно від прі­звищ і партійної належності) прагнуло використовувати Кон­ституцію не в жорсткій від­повід­ності до її приписів у су­спільних інте­ресах, а трактуючи та за­стосовуючи на власний роз­суд, часто «під­правляючи» Кон­ституцію звичайними законами. Тому головною причиною віт­чизняних негараздів не можна вважати недосконалість чин­ної Кон­ституції чи її за­старілість. Вони зумовлені зовсім іншими чин­никами. По­стійні соціологічні опитува­н­ня Центру Разумкова (Київ) свідчать, що головну причину складної соціально-економічної ситуації в Україні пере­важна більшість (75–80 %) громадян вбачає у високому рівні корупції, пере­важан­ні в керівництва держави особистих інтересів над су­спільними, ігноруван­ні пред­ставниками влади Кон­ституції та законів України, неефективності управлі­н­ня державою через некомпетентність її керівництва, вказуючи таким чином на основну про­блему України — її владу.

«Посяга­н­ня» на Кон­ституцію може від­буватися у непрямий спосіб — шляхом ухвале­н­ня законів або інших актів, що їй суперечать, зокрема йдеться про випадки, коли звичайним законом роз­ширюють кон­ституційні повноваже­н­ня певних державних органів чи посадових осіб (найчастіше — президента). У такому разі має місце поруше­н­ня кон­ституційного принципу, який полягає у тому, що закони та інші нормативно-правові акти при­ймають на основі Кон­ституції і вони повин­ні від­повід­ати їй. У звʼязку з цим посилюється охорон­на роль Кон­ституційного Суду України, до повноважень якого належить виріше­н­ня питань про від­повід­ність Кон­ституції (кон­ституційність) законів та інших правових актів ВР, актів Президента і КМ України, правових актів ВР АР Крим. За питомою вагою роз­глянутих питань функція такого кон­ституційного контролю основ­на у діяльності Кон­ституційного Суду України — ним ви­знано некон­ституційними положе­н­ня десятків законів, а також багатьох інших актів. Так, 14 березня 2014 Кон­ституційний Суд України ви­знав такою, що не від­повід­ає Кон­ституції (є некон­ституційною), По­станову ВР АР Крим «Про проведе­н­ня загальнокримського референдуму» від 6 березня 2014 № 1702-6/14. Таким чином скасовано некон­ституційне ріше­н­ня про «входже­н­ня Криму до складу Російської Федерації» та по­збавлено будь-якої легітимної (правової) основи проведе­н­ня т. зв. загальнокримського референдуму з пита­н­ня «воз­зʼ­єд­на­н­ня Криму з Росією». 20 березня 2014 Кон­ституційний Суд України ви­знав некон­ституційною По­станову ВР АР Крим «Про Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополя» від 11 березня 2014 № 1727-6/14. Це ріше­н­ня Кон­ституційного Суду України спрямоване на захист засадничих положень Кон­ституції, яка проголосила Україну суверен­ною і незалежною державою, закріпила принцип її територіальної цілісності та перед­бачила, що пита­н­ня зміни кордонів України вирішується на всеукраїнському референдумі.

Окремі з рішень Кон­ституційного Суду України щодо ви­зна­н­ня законів чи інших актів некон­ституційними мали негативний су­спільний, політичний і навіть між­народний резонанс, оскільки були неодно­­значно сприйняті право­знавцями, політиками, громадянським су­спільством. Для прикладу, таким стало ріше­н­ня Кон­ституційного Суду України від 30 вересня 2010 № 20-рп/2010 у справі про дотрима­н­ня процедури внесе­н­ня змін до Кон­ституції, яким ви­знано некон­ституційним Закон «Про внесе­н­ня змін до Кон­ституції України» від 8 грудня 2004 № 2222-IV. Цим ріше­н­ням фактично змінено Кон­ституцію, а його практична реалізація забезпечила тодішньому Президенту України В. Януковичу істотне збільше­н­ня його президентських повноважень і фактично при­звела до зміни державної форми правлі­н­ня в Україні. 24 лютого 2014 ВР України прийняла по­станову № 775-VII «Про реагува­н­ня на факти поруше­н­ня су­д­дями Кон­ституційного Суду України присяги судді», якою у звʼязку з ухвале­н­ням вказаного ріше­н­ня звільнила за поруше­н­ня присяги 5 суд­дів Кон­ституційного Суду України, а також рекомендувала президенту та зʼ­їзду суд­дів України звільнити при­значених за їхньою квотою суд­дів, які брали участь в ухвален­ні вказаного ріше­н­ня. Тоді ж Генеральна прокуратура України від­крила кримінальне провадже­н­ня за фактом вчине­н­ня злочину, повʼязаного з повале­н­ням кон­ституційного ладу та захопле­н­ням державної влади. У червні 2021 суд надав до­звіл на здійсне­н­ня спеціального досудового роз­слідува­н­ня (за від­сутності пі­до­зрюваного in absentia) стосовно колишнього Президента України В. Януковича у кримінальному проваджен­ні за фактом захопле­н­ня державної влади (ч. 1 стат­ті 109 Кримінал. кодексу України). За пові­домле­н­ням офісу Генерального прокурора, у цьому кримінальному проваджен­ні роз­слідують об­ставини вчине­н­ня у вересні–жовтні 2010 екс-президентом дій, спрямованих на незакон­не збільше­н­ня обсягу своїх владних повноважень як Президента України. Вони стосувалися повноважень законодавчої і виконавчої влади, внаслідок поверне­н­ня в некон­ституційний спосіб дії Кон­ституції України 1996, до якої Законом України «Про внесе­н­ня змін до Кон­ституції України» (2004) були внесені зміни.

Кон­ституційний Суд України, якому в охороні Кон­ституції належить особлива роль, покликаний здійснювати це також шляхом офіційного її тлумаче­н­ня. З моменту прийня­т­тя Кон­ституції 1996 він дав офіційне тлумаче­н­ня положень бл. 50-ти її статей. Охорона Кон­ституції України також забезпечує кон­ституційний припис про те, що Кон­ституція не може бути змінена в умовах воєн­ного або над­звичайного стану (ст. 157). Така заборона цілком об­ґрунтована, оскільки убезпечує Кон­ституцію від її неправомірної (довільної) зміни в умовах особливого правового режиму, по­вʼязаного зі збройною агресією чи за­грозою нападу, небезпекою державної незалежності України, її територіальної цілісності, спробами захопле­н­ня державної влади чи зміни кон­ституційного ладу шляхом насильства, виникне­н­ням над­звичайних ситуацій техноген­ного або природного характеру. Такий режим характеризується особливим порядком функціонува­н­ня органів державної влади та обмеже­н­ням у здійснен­ні кон­ституційних прав і свобод людини й громадянина та прав і закон­них інте­ресів юридичних осіб. Упродовж усього періоду збройної агресії РФ проти України та фактичної російсько-української вій­ни Кон­ституційний Суд України жодного разу не за­стосував за­значний запобіжник щодо зміни Кон­ституції, а парламент тричі (один раз у 2016 та двічі у 2019) вносив зміни до Кон­ституції. Це пояснюється тим, що у той період в Україні воєн­ний чи над­звичайний стан офіційно введені не були (воєн­ний стан введено лише один раз на один місяць — з 26 листопада до 26 грудня 2018 — в окремих місцевостях України; також його введено 24 лютого 2022 через повномас­штабне вторгне­н­ня військ РФ).

Гарантом дотрима­н­ня Кон­ституції є Президент України, досить широкі повноваже­н­ня якого вичерпно ви­значені Кон­ституцією. Аналіз діяльності вітчизняних президентів свідчить про те, що вони далеко не завжди ви­ступали такими гарантами, а у багатьох випадках самі вдавалися до ігнорува­н­ня приписів Кон­ституції, пере­вищуючи свої кон­ституційні повноваже­н­ня чи діючи у не перед­бачений Кон­ституцією спосіб. Один із головних субʼєктів захисту Кон­ституції — народ, якому належить виключне право ви­значати і змінювати кон­ституційний лад в Україні. Це право не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами; український народ може реалізовувати його різними політичними і правовими способами.

Особливою правовою формою охорони Кон­ституції, що може бути за­стосована за виняткових об­ставин для захисту базових кон­ституційних цін­ностей, є право народу на пов­ста­н­ня (непокору, опір). Український народ за остан­ні два десятилі­т­тя двічі вдавався до за­стосува­н­ня такої форми захисту Кон­ституції; вперше це мало місце 2004, коли у процесі Помаранчевої революції (Май­дану) народ ви­ступив проти фальсифікації результатів президентських виборів та від­стояв своє кон­ституційне право вільно обирати органи державної влади; вдруге — у листопаді 2013 — лютому 2014, коли від­булася Революція гідності (Євромай­дан), викликана зривом під­писа­н­ня Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, згорта­н­ням демократії в Україні, узурпацією державної влади, системним і мас­­штабним поруше­н­ням кон­ституційних прав і свобод людини та громадянина. Народ став на захист Кон­ституції тоді, коли державна влада почала від­верто діяти у некон­ституційний спосіб, ігноруючи її та нівелюючи ключову роль народу в формуван­ні державної влади та управлі­н­ня державою. Забезпече­н­ня ефективної охорони Кон­ституції є гарантією її повноцін­ної дії щодо регулюва­н­ня су­спільного і державного життя в Україні, збереже­н­ня найважливіших соціальних цін­ностей та забезпече­н­ня реалізації основоположних прав і свобод людини та громадянина.

Літ.: Мельник М., Різник С. Кон­ституція майбутнього чи кон­статація минулого // ДТ. 2012, 22 черв.; Мельник М. Кон­ституційна афера // Там само. 2014, 14 лют.; Мельник М. Кон­ституційні ініціативи Глави держави: загальна характеристика і тенденції // Кон­ституція і кон­ституц. зміни в Україні: Зб., присвяч. памʼя­ті В. Мусіяки. К., 2020.

М. І. Мельник

Завантажити статтю