Парламентська асамблея Ради Європи

Визначення і загальна характеристика

ПАРЛА́МЕНТСЬКА АСАМБЛЕ́Я РА́ДИ ЄВРО́ПИ (ПАРЄ) — дорадчий орган Ради Європи (РЄ), що об’єднує представників національних парламентів 46-ти держав-членів РЄ. Склад національних делегацій у ПАРЄ пропорційно відображає усі основні політичні сили або групи, представлені у національному парламенті. Делегації національних парламентів у ПАРЄ складаються із постійних членів і їхніх заступників. Кожен представник обов’язково має бути громадянином держави-члена РЄ, яку представляє, але не може бути одночасно членом Комітету міністрів РЄ. Кількість парламентаріїв від кожної країни становить від 2-х до 18-ти осіб, залежно від чисельності населення. Кожній країні визначено максимальну кількість членів національних делегацій у ПАРЄ. Найбільшими за кількісним складом є делегації: Великої Британії, Італії, Франції, Німеччини — по 18 членів. Нині ПАРЄ складається з 306-х постійних членів і такої ж кількості їхніх заступників, які за відсутності постійних делегатів повноправно їх замінюють на засіданнях. Статус спостерігача ПАРЄ мають парламенти Канади, Ізраїлю, Мексики. У 1992 парламенту Білорусі надано статус «спеціально запрошеного», але 1997 рішенням Бюро ПАРЄ його дію було зупинено. У 2009 започаткований статус «партнер за демократію» для посилення співробітництва між парламентами держав — не членів РЄ у сусідніх регіонах, що зацікавлені у політичному обговорені позаєвропейських викликів та бажають скористатися досвідом ПАРЄ у побудові демократії. Наразі статус «партнера за демократію» наданий парламентам Марокко (2011), Палестини (2011), Киргизстану (2014), Йорданії (2016). ПАРЄ проводить щорічну сесію, що за усталеною практикою складається з 4-х станів: пленарні тижневі засідання проходять у залі засідань Палацу Європи в м. Страсбурґ (Франція) у січні, квітні, червні та жовтні. Незважаючи на формальний статус дорадчого органу, ПАРЄ нарівні з Комітетом міністрів є однією із головних інституцій РЄ. Основні функції ПАРЄ: обговорення найважливіших проблем європейської та міжнародної політики, актуальних юридичних питань, будь-якого питання, пов’язаного з цілями та завданням організації. За результатами дискусій і обговорень ПАРЄ ухвалює рекомендації, що містять юридичний аспект і стосуються здебільшого вирішення певних правових питань; резолюції, що мають політико-правову природу і є переважно актами реагування на ситуацію щодо прав людини, верховенства права і демократії всередині певної держави-члена РЄ; висновки з приводу заявок на членство, проектів договорів та інших текстів, поданих Комітетом міністрів РЄ. Резолюції і рекомендації як акти ПАРЄ є своєрідною настановою до дії не лише Комітету міністрів РЄ, але й національним парламентам і урядам, іншим важливим інститутам держави і суспільства. Рекомендації ПАРЄ, що стосуються конкретних питань щодо поліпшення захисту прав людини, можуть бути використані державами-членами РЄ як приписи для впровадження їх у своє внутрішнє законодавство. Відповідно до Статуту, ПАРЄ не наділена повноваженням ухвалювати міжнародні договори в рамках РЄ, однак саме з її ініціативи розроблено чимало європейських угод, інших правових документів, що становлять основу існуючої європейської системи юридичних актів. Пропозиції, висловлені ПАРЄ стосовно скасування смертної кари у мирний час чи ухвалення Європейської конвенції із запобігання катуванням, у подальшому були розглянуті Комітетом міністрів РЄ і стали юридичними інструментами цієї організації. До моменту ухвалення міжнародних договорів ПАРЄ проводить консультації з Комітетом міністрів РЄ щодо всіх проектів таких договорів. Для ефективного здійснення своїх повноважень ПАРЄ створює комісії або комітети. Нині таких комісій 9: з політичних питань та демократії; з юридичних питань та прав людини; з соціальних питань, охорони здоров’я та сталого розвитку; з питань міграції, біженців та переміщених осіб; з питань культури, науки, освіти та медіа; з рівності та недискримінації; з правил процедури, імунітетів та інституційних справ; з питань виборів суддів Європейського суду прав людини; з питань дотримання державами-членами обов’язків і зобов’язань перед РЄ (моніторингова комісія). До повноважень ПАРЄ належить відстеження того, як нові держави-члени РЄ виконують взяті зобов’язання. З цією метою 1997 створено спеціальну комісію з моніторингу, що один раз на рік надає ПАРЄ звіт про основні підсумки своєї діяльності. Станом на кінець 2019 під моніторингом ПАРЄ залишалося 10 країн: Азербайджан, Албанія, Боснія та Герцеґовина, Вірменія, Грузія, Молдова, РФ, Сербія, Туреччина, Україна. 2020 ухвалено рішення про запровадження моніторингу щодо Польщі у зв’язку із загрозою демократії та верховенству права. Важливими функціями ПАРЄ є обрання суддів Європейського суду з прав людини, Генерального секретаря РЄ, Генерального секретаря ПАРЄ, Комісара РЄ з прав людини. ПАРЄ нарівні із Комітетом міністрів РЄ бере участь у діалозі із державою, що порушує свої статутні зобов’язання. Він передує прийняттю рішення про застосування до неї санкцій відповідно до Статуту. Така проміжна процедура була запроваджена рішенням Комітету міністрів РЄ від 5 лютого 2020 і стосується випадків найбільш грубих порушень державами. Метою кроків, передбачених документом, — змусити державу-члена РЄ поважати принципи організації шляхом проведення із нею конструктивного діалогу та співпраці, при цьому за можливості уникати застосування санкцій. Зазначену процедуру можуть розпочати ПАРЄ, Комітет міністрів РЄ або Генеральний секретар РЄ з обов’язковим інформуванням відповідної держави. Якщо процедуру розпочинає ПАРЄ або Генеральний секретар РЄ, то питання негайно виносять на розгляд наступного чергового засідання Комітету міністрів РЄ або скликають позачергове засідання. Після прийняття рішення про початок процедури відбувається серія зустрічей голів Комітету міністрів РЄ, ПАРЄ, Генерального секретаря РЄ для обговорення ситуації із представниками держави-порушниці. За наслідками обговорень Комітет міністрів РЄ більшістю у дві третини представників, які мають право голосу, може прийняти рішення про перехід до наступного етапу. Другий етап передбачає подання пропозицій Комітетом міністрів РЄ та ПАРЄ щодо врегулювання ситуації Генеральному секретарю РЄ, на підставі яких останній розробляє дорожню мапу для відповідної держави. Такий документ повинен містити конкретні заходи, яких має вжити держава із чітко визначеними строками виконання, а також перелік певних кроків, що здійснюватимуть статутні органи РЄ. Після ухвалення Комітетом міністрів РЄ і ПАРЄ його передають до виконання відповідній державі. Якщо у процесі реалізації заходів ситуацію було врегульовано або є відчутний прогрес, то Комітет міністрів РЄ більшістю у дві третини представників, які мають право голосу, може прийняти рішення про відкладення або закриття процедури. З ініціативи Комітету міністрів РЄ або ПАРЄ дорожню мапу регулярно переглядають та, за потреби, вносять необхідні зміни до її тексту. Заключний етап цієї процедури може відбутися лише у тому випадку, коли грубі порушення статутних зобов’язань не усунуті, а ситуація не покращилася. Тоді Комітет міністрів РЄ більшістю у дві третини представників, які мають право голосу, ухвалює відповідний висновок і переходить до застосування санкцій на підставі статті 8 Статуту.

Україна має 12 місць у ПАРЄ. Розпорядженням Голови ВР України призначають 12 народних депутатів України — основних членів Асамблеї і 12 народних депутатів України — їхніх заступників. Зазначена кількість депутатів складає Постійну делегацію ВР України у ПАРЄ. Пропозиції щодо кандидатур до складу Постійної делегації подають до Комітету ВР України у закордонних справах депутатські фракції відповідно до квот їхнього пропорційного представництва у ВР України, але не менше ніж по одній кандидатурі від кожної фракції. Протягом 10-ти днів після затвердження складу Делегації Головою ВР України члени Делегації шляхом голосування обирають її керівника та заступника. Із початком збройної агресії РФ проти України (див. Окупація й анексія Криму) ПАРЄ відіграє активну роль у намаганні врегулювати ситуацію. Починаючи від 2014 вона ухвалила низку резолюцій, серед яких — Резолюція 1988 (2014) «Останні події в Україні: виклики функціонуванню демократичних інститутів», що підтвердила повну легітимність нової влади в Україні та законність її рішень, а також позицію ПАРЄ щодо незаконності «референдуму», проведеного 16 березня 2014 у Криму і Севастополі та невизнання його результатів, рішуче засудила дії РФ, спрямовані на порушення суверенітету і територіальної цілісності України; Резолюція 2063 (2015) «Розгляд скасування раніше затверджених повноважень делегації Російської Федерації», що визнала присутність російських військ на території України, констатувала вирішальну роль РФ у підтримці, зокрема озброєнні незаконних військових формувань, закликала владу РФ повною мірою впроваджувати Мінські угоди з врегулювання конфлікту на Сході України і пакет заходів щодо їхньої імплементації та використати свій вплив на нелегальні військові проросійські угрупування, щоб вони зробили те ж саме, негайно скасувати рішення про незаконну анексію Криму, вивести всі війська з української території, звільнити всіх полонених, зокрема цивільних осіб, зокрема й полонених, що утримуються в РФ; Резолюція 2112 (2016) «Стурбованість гуманітарною ситуацією стосовно осіб, полонених під час війни в Україні», в якій висловлено глибоке занепокоєння ПАРЄ долею сотень громадян України, викрадених та захоплених у полон внаслідок анексії РФ АР Крим і російської військової агресії на Донбасі, а також щодо повідомлень про тортури і нелюдське поводження з полоненими, акти насильства і вбивства, вчинені проросійськими бойовиками на Донеччині й Луганщині та російською окупаційною владою в Криму; Резолюція 2133 (2016) «Засоби правового захисту у випадках порушень прав людини на українських територіях, непідконтрольних українській владі», в якій було визнано, що РФ здійснює ефективний контроль над територіями окупованого Криму та деяких районів Донецької і Луганської областей і, відповідно, має гарантувати дотримання прав людини на цих територіях; Резолюція 2198 (2018) «Гуманітарні наслідки війни в Україні», де привернуто увагу до складної гуманітарної ситуації в Україні у зв’язку із війною, що продовжує вести РФ проти України в окремих регіонах Донецької та Луганської областей, а також внаслідок окупації та спроби анексії Криму. 2014–19 ПАРЄ ухвалила низку резолюцій щодо повноважень російської делегації в Асамблеї. Найбільш значущими є Резолюція 1990 (2014) «Перегляд по суті попередньо затверджених повноважень російської делегації» та Резолюція 2034 (2015) «Оскарження незатверджених повноважень делегації Російської Федерації у Парламентській Асамблеї Ради Європи по суті», відповідно до яких делегацію РФ в ПАРЄ позбавлено права голосу в ПАРЄ та права бути представленою у її керівних органах і брати участь у місіях зі спостереження за виборами, права представляти ПАРЄ в інших органах РЄ та інших організаціях і права для членів російської делегації у ПАРЄ бути призначеними доповідачами. Проте від 2019 і до січня 2022 ПАРЄ ухвалила протилежні резолюції, що підтвердили повноваження делегації РФ у ПАРЄ: Резолюцію 2287 (2019) «Посилення процесу прийняття рішень Парламентською Асамблеєю щодо повноважень та голосування», Резолюцію 2292 (2019) «Оскарження за субстантивними підставами ще нератифікованих повноважень парламентської делегації Російської Федерації», Резолюцію 2320 (2020) «Оскарження незатверджених повноважень делегації Російської Федерації у Парламентській Асамблеї Ради Європи по суті», Резолюцію 2422 (2022) «Оскарження незатверджених повноважень делегації російської федерації у Парламентській асамблеї Ради Європи по суті».

З початком повномасштабного вторгнення РФ до України від 24 лютого 2022 роль ПАРЄ у оцінці ситуації та намаганні вплинути на державу-агресора є визначальною. Так, відповідно до Висновку 300 (2022) «Наслідки агресії Російської Федерації проти України» від 15 березня 2022 ПАРЄ засудила вторгнення РФ на територію України і висловила солідарність із нею та українським народом, вказавши, що збройний напад РФ на Україну є порушенням Статуту ООН, кваліфікується як «злочин проти миру» відповідно до Статуту Міжнародного військового трибуналу (Нюрнберзька хартія) і є «агресією» згідно з Резолюцією 3314 (XXIX) Генеральної Асамблеї ООН, прийнятою 1974. ПАРЄ також зазначила, що такі дії РФ серйозно порушують статтю 3 Статуту РЄ та зобов’язання, які РФ взяла на себе як держава-член РЄ. Враховуючи наведене, ПАРЄ вирішила застосувати статтю 8 Статуту РЄ, оскільки РФ більше не можна вважати державою-членом РЄ. Зважаючи на це, ПАРЄ вважає, що Комітет міністрів РЄ має звернутися до РФ із проханням негайно вийти з організації. Якщо РФ не виконає запит, ПАРЄ пропонує Комітету міністрів РЄ визначити негайну можливу дату, з якої ця держава перестане бути членом РЄ. 16 березня 2022 РФ виключена з РЄ на підставі рішення Комітету міністрів після 26-ти років членства у цій організації . 27–28 квітня 2022 під час Другої частини сесії 2022 ПАРЄ ухвалено резолюції 2433 (2022) і 2436 (2022) та рекомендації 2228 (2022) і 2231 (2022) на теми: «Наслідки продовження агресії Російської Федерації проти України: роль і відповідь Ради Європи» та «Агресія Російської Федерації проти України: забезпечення відповідальності за серйозні порушення міжнародного гуманітарного права та інші міжнародні злочини». Відповідно до цих актів, ПАРЄ закликає до збільшення підтримки України з боку держав членів РЄ; припинення будь-яких поставок зброї, комплектуючих для російської військової промисловості та товарів подвійного призначення; накладення санкцій на всі треті держави, що намагатимуться обійти ембарго; надання підтримки людям, які тікають з України через триваючу агресію РФ, зокрема шляхом використання ресурсів, наданих через Інструмент технічної підтримки ЄС, для створення програм допомоги; надання підтримки прокурору Міжнародного кримінального суду в розслідуваннях та переслідуванні підозрюваних у скоєнні військових злочинів, злочинів проти людяності та, можливо, геноциду; створення міжнародного кримінального трибуналу зі штаб-квартирою у Страсбурзі шляхом укладення багатостороннього міждержавного договору під егідою ООН за підтримки РЄ, ЄС та інших міжнародних організацій для розслідування та покарання за злочин агресії, скоєний політичним і військовим керівництвом РФ; призначення Спеціального представника Комітету міністрів РЄ з питань наслідків агресії РФ проти України; використання активів громадян РФ, на яких накладено санкції, у зв’язку з агресією РФ проти України, після їхньої остаточної конфіскації, для відшкодування будь-якої шкоди Україні та її громадянам внаслідок агресії. У своїй Резолюції 2463 (2022) «Подальша ескалація агресії Російської Федерації проти України» від 13 жовтня 2022 ПАРЄ закликала держави-члени РЄ прискорити створення спеціального міжнародного трибуналу щодо злочину агресії проти України та створення комплексного міжнародного механізму компенсації разом із міжнародним реєстром збитків. 27 квітня 2023 ПАРЄ одностайно ухвалила Резолюцію 2495 (2023) «Депортації та насильницькі переміщення українських дітей та інших цивільних осіб до Російської Федерації або на тимчасово окуповані території України: створення умов для їхнього безпечного повернення, припинення цих злочинів та покарання винних», в якій наголосила, що насильницьке переміщення дітей з наміром знищити повністю або частково національну, етнічну, расову або релігійну групу, вважають злочином геноциду відповідно до статті 2 Конвенції про геноцид 1948, що збігається з задокументованими доказами депортації та насильницького переміщення українських дітей до РФ або на території, що тимчасово перебувають під російською окупацією. 13 жовтня 2023 ПАРЄ ухвалила Резолюцію 2519 (2023) «Перевірка правомірності та законності звільнення adhominem від обмеження строків на користь чинного Президента Російської Федерації», згідно із пунктом 4 якої РФ визнано фактичною диктатурою внаслідок надмірної влади чинного російського президента через його надзвичайно тривалий термін перебування на посаді, у поєднанні з відсутністю системи стримувань і противаг. Окрім того, у пункті 6 ПАРЄ зазначила, що диктатури становлять загрозу міжнародному миру та безпеці, а також територіальній цілісності та політичній незалежності своїх сусідів у розумінні статті 2 Статуту ООН, що яскраво демонструє російська агресивна війна проти України та її політичні й економічні наслідки, а також те, що акти агресії проти суверенних держав є стратегією РФ і використовуються для покращення іміджу президента в очах населення. У зв’язку із цим ПАРЄ закликає держави-члени РЄ визнати російського президента нелегітимним після закінчення його нинішнього президентського терміну та припинити будь-які контакти з ним, окрім контактів гуманітарного характеру та спрямованих на встановлення миру. ПАРЄ вкотре висловила свою підтримку щодо створення спеціального трибуналу для покарання за злочин агресії проти України і вказала, що такий трибунал має розслідувати всі події, що сталися на території України від лютого 2014, починаючи з незаконної анексії Криму, війни на Донбасі та збиття пасажирського літака рейсу MH17.

Завантажити статтю