Адміністративна діяльність

АДМІНІСТРАТИ́ВНА ДІЯ́ЛЬНІСТЬ – визначена законом чи конституцією країни різного роду розпорядча діяльність органів державного управління, виконавчої влади, керівних органів закладів, підприємств, організацій. Слово «адміністрація» використовують для позначення як А. д., так і певних адм. структур (напр., Адміністрація Президента) та керівництва певної установи. А. д. можна охарактеризувати за трьома найважливішими ознаками: об’єкт, спосіб, мета. Будь-який адміністратор зобов’язаний знати, на що спрямовані його дії, як він повинен діяти і чого досягати. Об’єкти А. д. можуть бути ширшими (стан справ у державі в цілому, у фінансах, промисловості, землеробстві, науці, освіті тощо) або ж вужчими (напр., організація виробництва на окремому підприємстві). Спосіб успішної А. д. передбачає виконання управлінцями таких найважливіших функцій: одержання інформації про реальний стан справ; аналіз цієї інформації та виявлення причин або чинників, що зумовлюють негативні наслідки; прийняття рішень щодо дій, за допомогою яких реальний стан справ можна привести у відповідність із бажаним. Контролюють будь-який процес шляхом отримання інформації про результати тих чи ін. дій («зворотний зв’язок»). Нині, щоб оцінити стан справ та обґрунтувати оптимальне адм. рішення, використовують відповідну оргтехніку і вдаються до послуг окремих експертів чи експерт. груп, які здійснюють всю необхідну аналіт. роботу (див. Аналіз політики).

Державну А. д., оскільки вона торкається інтересів окремих сусп. груп чи всього суспільства, називають також публічною, маючи на увазі передусім діяльність виконав. гілки влади. Існує низка важливих теор. і практ. проблем, пов’язаних із держ. (публіч.) А. д.: взаємодія політики і адм. сфери сусп. життя, проблема централізації–децентралізації в діяльності виконав. влади і т. ін. А. д. регулюється за допомогою законів (див. Адміністративне право), покликаних забезпечити виконавчу владу нормат. основою, яка дає змогу досягти поставлених цілей. Крім того, парламенти у той чи ін. спосіб визначають осн. напрямки чи стратегії уряд. діяльності. Правове поле і затверджені законодавцями програми уряд. діяльності мають бути такими, щоб забезпечувати урядові необхід. простір для маневру, для вибору різноманіт. засобів і тактик. Діяльність уряду ґрунтується на певних пріоритетах (ідеології) та стратегіях поведінки. У цьому розумінні говорять про політику уряду, про політ. посади в ньому (прем’єр, віце-прем’єри, міністри), про політику місц. органів влади. Загалом політ. рішення приймаються з урахуванням сусп. інтересів та ціннісних орієнтацій, а адміністративні оцінюють передусім з погляду ефективності дій для досягнення поставлених цілей. Ця різниця у підходах і є джерелом напруги, а то й конфлікту у взаєминах між законодав. та виконав. гілками влади. Політ. діяльність (законодавча гілка влади) більшою мірою залежить від ситуації, що склалася у зв’язку з новими виборами у парламент чи навіть незалежно від виборів: зміна коаліції, яка формує більшість, веде до змін у політиці уряду, а це підважує послідовність уряд. дій, їхню ефективність. Тобто, політ. рішення є більшою мірою ситуативними, тим часом як важливою запорукою успішної А. д. є її послідовність.

Найважливіша зміна в підходах, яку нині спостерігаємо у світі і яка знаходить свій вияв як у теорії, так і в практиці, полягає в переоцінці т. зв. плюралізму, суть якого (у цьому випадку) в тому, що уряд. діяльність розглядають як суто виконавську, підпорядковану політ. рішенням, як реакцію на наявну комбінацію груп тиску. Цю групову чи, інакше, плюраліст. концепцію (що її оцінювали як «політ. реалізм») нині замінено неоінституціоналізмом: ідеться про підвищення ролі ідей, установ, професійності, ефективності, послідовності та стабільності, яка досягається шляхом утвердження норм, правил, стандартів, що не підлягають зміні у зв’язку з новою політ. кон’юнктурою. Одним із важливих чинників, що посилили цю тенденцію, є усвідомлення взаємопов’язаності світу та зростання ролі наднац. установ та відповід. міжнар. норм і стандартів. Навіть законодавці дедалі більше усвідомлюють негативні наслідки зміни правових норм та політ. курсу залежно від політ. ситуації в парламенті. Такі політики прагнуть мати уряд, незалежний від впливу окремих груп тиску, здатний діяти професійно, результативно, а ефективність його роботи значною мірою залежить від рівня довіри до правової основи А. д. та адм. практики.

Для сучас. України освоєння ідей неоінституціоналізму особливо важливе, оскільки поширення хибного плюралізму та псевдолібералізму на практиці перетворило політику на інструмент виключно групових і кланових інтересів. Реакція на колиш. тоталітаризм та успадкування стереотипів класового розуміння політики призвело до послаблення держави і в тих сферах, де вона може і повинна відігравати позитивну роль. Це поєднувалось зі збереженням надмірної регламентації та адм. втручання там, де воно не тільки зайве, а й шкідливе, – напр., у ставленні до дріб. та серед. бізнесу. Виникла ситуація, коли, з одного боку, адм. і правові органи стали бездіяльними щодо впливових кланів та окремих осіб (дозволяючи їм прямий грабунок народу і вивезення капіталів поза межі держави), а з іншого – утиски дріб. і серед. підприємництва призвели до негативних екон. та соц. наслідків. Влада дедалі більшою мірою ставала інструментом у руках окремих груп та осіб, які отримали можливість маніпулювати фінанс. потоками. Усе це зробило політику небезпечною для будь-якого уряду, який прагне працювати чесно і досягти ефективності своїх рішень та дій; до того ж, це загострило проблему корупції та зумовило гостру потребу у здійсненні адміністративної реформи. Щоб установа працювала успішно, вона, за висловом К. Поппера, повинна бути добре спроектованою та заповненою відповідними людьми. Тим часом серцевину адм. апарату сучас. Укр. держави утворила колиш. імперська номенклатура з її ідеолог. та поведінковими стереотипами; той «новий клас» (термін М. Джіласа), який найвище цінував власні корпорат. інтереси та утвердження свого кер. становища в суспільстві. Цим пояснюються характер. особливості переважної більшості адм. кадрів країни: низький рівень відповідальності перед громадянами за результати своєї діяльності; формально-бюрократичне і навіть зневажливе ставлення до громадян як істот безправних (і культивування їхньої залежності); схильність використовувати посаду в особистих інтересах (звідси – початки корупції); етичний, правовий та нац. (як наслідок ідеології «інтернаціоналізму») нігілізм. Творення надмірних бюрократ. регламентацій та обмежень слугувало засобом і самоутвердження «нового класу», і культивування залежної людини («гомо совєтікус») – перше пов’язане з другим. Із появою незалеж. Укр. держави формування нового уряду не супроводжувалось відставкою виконав. апарату зверху донизу; це зміцнювало успадк. стереотипи корпорат. егоїзму та безвідповідальності. Загалом правильне твердження, що управління потребує профес. знань і не повинно залежати від політ. кон’юнктури та політичних ідеологій, використовується як ідеологема задля утвердження незмінності особового складу адм. апарату незалежно від наслідків його діяльності. Проте від ідеолог. орієнтацій та психології кер. кадрів залежить ефективність адм. діяльності. Тому важливою складовою частиною адм. реформи є залучення в адм. апарат людей, які мають не тільки відповідні профес. дані, а й відповідні ціннісні настанови та ідеологію (передусім патріотизм). У здійсненні адм. реформи вирішальний не кількісний (скорочення управлін. апарату), а якісний показник – належна структура установ та якість людей, що наповнюють ці структури.

Оновлення виконав. апарату зверху донизу потребує не тільки чітких критеріїв щодо якостей тих людей, яких відбирають у виконавчий апарат, а й вироблення постійно діючих (розрахованих на перспективу) механізмів підбору та «омолодження» кер. кадрів. Оскільки спроба усунути з посади чиновника (який за ідеологією, профес. та діловими якостями не придатний для виконання служб. обов’язків) веде – у відповідності з сучас. законодавством – до судової тяганини, то це послаблює відповідальність кер. складу управлін. установ та спричиняє параліч влади. Розпорядження керівника (до прем’єр-міністра і міністрів включно) легко можуть спотворюватися або блокуватися на нижчих щаблях виконав. структур: таким чином підважується осн. передумова успішної діяльності виконав. гілки влади – централізм, виконавча дисципліна. У даному разі бюрократія у виконав. апараті керується ідеологією «нового класу», прагнучи захистити свої привілеї та зміцнити своє становище як особливого сусп. прошарку – незалежно від наслідків своєї діяльності. І це є осн. мотивом, яким можна пояснити її небажання використовувати послуги незалеж. експертів та експерт. груп, які б оцінювали А. д. з погляду її ефективності. Тим часом важливою умовою успішної діяльності уряду (як і законодав. гілки влади) є впровадження практики використання (на постійнодіючій чи договір. основі) аналіт. груп, які б допомагали аналізувати всі можливі наслідки тих чи ін. рішень та пропонували ефективні технології впровадження ухвалених рішень.

В. С. Лісовий