Адміністративна діяльність

АДМІНІСТРАТИ́ВНА ДІЯ́ЛЬНІСТЬ — ви­значена законом чи кон­ституцією країни різного роду роз­порядча діяльність органів державного управлі­н­ня, виконавчої влади, керівних органів закладів, під­приємств, організацій. Слово «адміністрація» використовують для по­значе­н­ня як А. д., так і певних адм. структур (напр., Адміністрація Президента) та керівництва певної установи. А. д. можна охарактеризувати за трьома найважливішими ознаками: обʼєкт, спосіб, мета. Будь-який адміністратор зобовʼязаний знати, на що спрямовані його дії, як він повинен діяти і чого досягати. Обʼєкти А. д. можуть бути ширшими (стан справ у державі в цілому, у фінансах, промисловості, землеробстві, науці, освіті тощо) або ж вужчими (напр., організація виробництва на окремому під­приємстві). Спосіб успішної А. д. перед­бачає викона­н­ня управлінцями таких найважливіших функцій: одержа­н­ня інформації про реальний стан справ; аналіз цієї інформації та виявле­н­ня причин або чин­ників, що зумовлюють негативні наслідки; прийня­т­тя рішень щодо дій, за допомогою яких реальний стан справ можна привести у від­повід­ність із бажаним. Контролюють будь-який процес шляхом отрима­н­ня інформації про результати тих чи ін. дій («зворотний звʼязок»). Нині, щоб оцінити стан справ та об­ґрунтувати оптимальне адм. ріше­н­ня, використовують від­повід­ну оргтехніку і вдаються до послуг окремих екс­пертів чи екс­перт. груп, які здійснюють всю необхідну аналіт. роботу (див. Аналіз політики).

Державну А. д., оскільки вона торкається інтересів окремих сусп. груп чи всього су­спільства, називають також публічною, маючи на увазі перед­усім діяльність виконав. гілки влади. Існує низка важливих теор. і практ. про­блем, повʼязаних із держ. (публіч.) А. д.: взаємодія політики і адм. сфери сусп. життя, про­блема централізації–децентралізації в діяльності виконав. влади і т. ін. А. д. регулюється за допомогою законів (див. Адміністративне право), покликаних забезпечити виконавчу владу нормат. основою, яка дає змогу досягти по­ставлених цілей. Крім того, парламенти у той чи ін. спосіб ви­значають осн. напрямки чи стратегії уряд. діяльності. Правове поле і затверджені законодавцями про­грами уряд. діяльності мають бути такими, щоб забезпечувати урядові необхід. про­стір для маневру, для вибору різноманіт. засобів і тактик. Діяльність уряду ґрунтується на певних пріоритетах (ідеології) та стратегіях поведінки. У цьому ро­зумін­ні говорять про політику уряду, про політ. посади в ньому (премʼєр, віце-премʼєри, міністри), про політику місц. органів влади. Загалом політ. ріше­н­ня при­ймаються з урахува­н­ням сусп. інтересів та цін­нісних орієнтацій, а адміністративні оцінюють перед­усім з по­гляду ефективності дій для досягне­н­ня по­ставлених цілей. Ця різниця у під­ходах і є джерелом напруги, а то й конфлікту у взаєминах між законодав. та виконав. гілками влади. Політ. діяльність (законодавча гілка влади) більшою мірою залежить від ситуації, що склалася у звʼязку з новими виборами у парламент чи навіть незалежно від виборів: зміна коаліції, яка формує більшість, веде до змін у політиці уряду, а це під­важує послідовність уряд. дій, їхню ефективність. Тобто, політ. ріше­н­ня є більшою мірою ситуативними, тим часом як важливою запорукою успішної А. д. є її послідовність.

Найважливіша зміна в під­ходах, яку нині спо­стерігаємо у світі і яка знаходить свій вияв як у теорії, так і в практиці, полягає в пере­оцінці т. зв. плюралізму, суть якого (у цьому випадку) в тому, що уряд. діяльність роз­глядають як суто виконавську, під­порядковану політ. ріше­н­ням, як реакцію на наявну комбінацію груп тиску. Цю групову чи, інакше, плюраліст. концепцію (що її оцінювали як «політ. реалізм») нині замінено неоін­ституціоналізмом: ідеться про під­вище­н­ня ролі ідей, установ, професійності, ефективності, послідовності та стабільності, яка досягається шляхом утвердже­н­ня норм, правил, стандартів, що не під­лягають зміні у звʼязку з новою політ. конʼюнктурою. Одним із важливих чин­ників, що посилили цю тенденцію, є усві­домле­н­ня взаємоповʼязаності світу та зро­ста­н­ня ролі наднац. установ та від­повід. між­нар. норм і стандартів. Навіть законодавці дедалі більше усві­домлюють негативні наслідки зміни правових норм та політ. курсу залежно від політ. ситуації в парламенті. Такі політики прагнуть мати уряд, незалежний від впливу окремих груп тиску, здатний діяти професійно, результативно, а ефективність його роботи значною мірою залежить від рівня довіри до правової основи А. д. та адм. практики.

Для сучас. України освоє­н­ня ідей неоін­ституціоналізму особливо важливе, оскільки пошире­н­ня хибного плюралізму та псевдолібералізму на практиці пере­творило політику на інструмент виключно групових і кланових інтересів. Реакція на колиш. тоталітаризм та успадкува­н­ня стереотипів класового ро­зумі­н­ня політики при­звело до послабле­н­ня держави і в тих сферах, де вона може і повин­на ві­ді­гравати позитивну роль. Це по­єд­нувалось зі збереже­н­ням надмірної регламентації та адм. втруча­н­ня там, де воно не тільки зайве, а й шкідливе, — напр., у ставлен­ні до дріб. та серед. бізнесу. Виникла ситуація, коли, з одного боку, адм. і правові органи стали без­діяльними щодо впливових кланів та окремих осіб (до­зволяючи їм прямий грабунок народу і вивезе­н­ня капіталів поза межі держави), а з іншого — утиски дріб. і серед. під­приємництва при­звели до негативних екон. та соц. наслідків. Влада дедалі більшою мірою ставала інструментом у руках окремих груп та осіб, які отримали можливість маніпулювати фінанс. потоками. Усе це зробило політику небезпечною для будь-якого уряду, який прагне працювати чесно і досягти ефективності своїх рішень та дій; до того ж, це загострило про­блему корупції та зумовило гостру потребу у здійснен­ні адміністративної реформи. Щоб установа працювала успішно, вона, за висловом К. Поп­пера, повин­на бути добре спроектованою та заповненою від­повід­ними людьми. Тим часом серцевину адм. апарату сучас. Укр. держави утворила колиш. імперська номенклатура з її ідеолог. та поведінковими стереотипами; той «новий клас» (термін М. Джіласа), який найвище цінував власні корпорат. інтереси та утвердже­н­ня свого кер. становища в су­спільстві. Цим пояснюються характер. особливості пере­важної більшості адм. кадрів країни: низький рівень від­повід­альності перед громадянами за результати своєї діяльності; формально-бюрократичне і навіть зневажливе ставле­н­ня до громадян як істот без­правних (і культивува­н­ня їхньої залежності); схильність використовувати посаду в особистих інтересах (звідси — початки корупції); етичний, правовий та нац. (як наслідок ідеології «інтернаціоналізму») нігілізм. Творе­н­ня надмірних бюрократ. регламентацій та обмежень слугувало засобом і самоутвердже­н­ня «нового класу», і культивува­н­ня залежної людини («гомо совєтікус») — перше повʼязане з другим. Із появою незалеж. Укр. держави формува­н­ня нового уряду не су­проводжувалось від­ставкою виконав. апарату зверху донизу; це зміцнювало успадк. стереотипи корпорат. егоїзму та без­від­повід­альності. Загалом правильне твердже­н­ня, що управлі­н­ня потребує профес. знань і не повин­но залежати від політ. конʼюнктури та політичних ідеологій, використовується як ідеологема задля утвердже­н­ня не­змін­ності особового складу адм. апарату незалежно від наслідків його діяльності. Проте від ідеолог. орієнтацій та психології кер. кадрів залежить ефективність адм. діяльності. Тому важливою складовою частиною адм. реформи є залуче­н­ня в адм. апарат людей, які мають не тільки від­повід­ні профес. дані, а й від­повід­ні цін­нісні на­станови та ідеологію (перед­усім патріотизм). У здійснен­ні адм. реформи вирішальний не кількісний (скороче­н­ня управлін. апарату), а якісний показник — належна структура установ та якість людей, що наповнюють ці структури.

Оновле­н­ня виконав. апарату зверху донизу потребує не тільки чітких критеріїв щодо якостей тих людей, яких від­бирають у виконавчий апарат, а й виробле­н­ня по­стійно діючих (роз­рахованих на пер­спективу) механізмів під­бору та «омолодже­н­ня» кер. кадрів. Оскільки спроба усунути з посади чиновника (який за ідеологією, профес. та діловими якостями не придатний для викона­н­ня служб. обовʼязків) веде — у від­повід­ності з сучас. законодавством — до судової тяганини, то це послаблює від­повід­альність кер. складу управлін. установ та спричиняє параліч влади. Роз­порядже­н­ня керівника (до премʼєр-міністра і міністрів включно) легко можуть спотворюватися або блокуватися на нижчих щаблях виконав. структур: таким чином під­важується осн. перед­умова успішної діяльності виконав. гілки влади — централізм, викона­вча дисципліна. У даному разі бюрократія у виконав. апараті керується ідеологією «нового класу», прагнучи захистити свої привілеї та зміцнити своє становище як особливого сусп. прошарку — незалежно від наслідків своєї діяльності. І це є осн. мотивом, яким можна пояснити її небажа­н­ня використовувати послуги незалеж. екс­пертів та екс­перт. груп, які б оцінювали А. д. з по­гляду її ефективності. Тим часом важливою умовою успішної діяльності уряду (як і законодав. гілки влади) є впровадже­н­ня практики викори­ста­н­ня (на по­стійнодіючій чи договір. основі) аналіт. груп, які б допомагали аналізувати всі можливі наслідки тих чи ін. рішень та пропонували ефективні технології впровадже­н­ня ухвалених рішень.

Завантажити статтю