Територіальна громада

Визначення і загальна характеристика

ТЕРИТОРІА́ЛЬНА ГРОМА́ДА  — сукупність жителів, об’єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох населених пунктів, що мають єдиний адміністративний центр. Розвиток децентралізації у різних країнах характеризувався особливостями парадигм громадівського устрою (поліси у Стародавній Греції, муніципії у Стародавньому Римі, громади в Україні-Русі, міста-комуни у Середньовічній Італії, маґдебурзьке право у землях Середньовічної Німеччини, комуни у Франції та ін.), що свідчить про тяглість муніципальних традицій протягом історії тієї чи іншої держави (громадівська модель в Україні, державницька — у Німеччині тощо). Втім, у сучасній муніципології майже не викликає сумнівів те, що інститут місцевого самоврядування тісно пов’язаний зі стародавнім громадівським самоврядуванням та по суті генетично сходить до нього. Саме громадівська доктрина мала найбільш суттєвий вплив на децентралізаційні процеси та формування тогочасного муніципального праворозуміння. Ідея громадоправства вперше знайшла своє втілення у перших конституційних актах на європейському континенті, коли поняття «самоврядування» почали вживати у зв’язку з управлінням на місцях наприкінці 18 — на початку 19 ст. (це зумовлено проголошенням принципу самостійності громади від держави). Так, у Конституції Бельгії (1831) закріплено громадівську владу, що існувала поряд із законодавчою, виконавчою та судовою владами та була рівноправною з ними.

В Україні більшість дослідників ведуть відлік місцевого самоврядування як першої форми публічної влади і соціального феномену з часів України-Руси або, навіть, із часів родоплемінної та військової демократії. Витоки українського національного конституціоналізму та державності базуються саме на самоврядних інститутах. У сучасній Україні правосуб’єктність Т. г. як первинного суб’єкта місцевого самоврядування, носія його функцій і повноважень базується на визнаному та гарантованому Конституцією України праві жителів на місцеве самоврядування і визначена Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997), «Про співробітництво територіальних громад» (2014), «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (2015) та ін., а також статутом Т. г. Вони є самостійним видом територіальних спільнот, утворених жителями (громадянами України, іноземними громадянами, особами без громадянства, біженцями, вимушеними переселенцями) відповідних адміністративно-територіальних одиниць (сіл, добровільного об’єднання в спільну громаду кількох сіл, селищ, міст), які постійно та на законних підставах мешкають у їхніх межах. Реалізуючи свої функції і повноваження, Т. г. має право безпосередньо вирішувати усі питання місцевого значення, пов’язані з життєдіяльністю місцевих жителів, а також розвитком місцевого господарства, що віднесені Конституцією, законами України, статутом Т. г. до предметів відання місцевого самоврядування, а також інші питання, що не входять до виключної компетенції органів державної влади України. Т. г. безпосередньо здійснює та бере участь у здійсненні місцевого самоврядування у наступних організаційних формах: місцевий референдум; вибори представницьких органів та посадових осіб Т. г.; консультативні опитування жителів громади; загальні збори жителів за місцем проживання; місцеві ініціативи; громадські слухання; колективні та індивідуальні звернення жителів до органів і посадових осіб місцевого самоврядування; участь жителів у роботі органів місцевого самоврядування; інші, не заборонені законом, форми безпосередньої діяльності жителів громади. Т. г. також реалізує своє право на місцеве самоврядування опосередковано через органи та посадових осіб місцевого самоврядування, органи самоорганізації населення. У широкому розумінні Т. г. є не лише специфічним суб’єктом конституційно-правових та фінансово-економічних відносин, а й складним соціально-політичним феноменом. Основні характеристики Т. г.: демографічна ознака, виокремлення якої обумовлено тим, що саме за належністю до відповідних Т. г. громадяни України реалізують своє конституційне право на місцеве самоврядування; територіальна ознака — простір у межах певних кордонів (географічних, адміністративних, економічних, інформаційних та ін.), виокремлення якого свідчить про чітко виражений локально-територіальний характер місцевого самоврядування. Територіальну основу місцевого самоврядування в Україні складають село, селище, місто. Відтак право самостійно вирішувати питання місцевого значення мають лише територіальні колективи (громади) жителів т. зв. природних адміністративно-територіальних одиниць; інтелектуально-вольова ознака, сутність якої полягає у наявності соціальної взаємодії поміж жителів (сусідських відносин, спільних правил і норм поведінки, спільного врядування, громадських послуг, організацій, взаємозв’язку у виробничій сфері тощо). Чинниками такого інтелектуально-вольового відчуття Т. г. є приналежність до неї та емоційна безпека; впливовість, тобто можливість усвідомлювати себе вільним, мати відчуття злитності зі спільнотою, її цінностями та інтересами; інтегрованість та реалізація особистих бажань людини, тобто відчуття єднання з іншими людьми, що базується на цінностях, які відповідають як інтересам спільноти, так і інтересам індивіда; розділений емоційний зв’язок — відчуття спільності доль, ступінь і характер взаємодії членів громади. Саме відчуття спільноти найбільше впливає на політичну, економічну, соціальну, культурну та інші сторони життя жителів села, селища, міста. Економічна (цивільна, фінансова, фіскальна) правосуб’єктність Т. г. полягає у її можливості здійснювати господарські операції, набувати і відчужувати майнові права, входити у зобов’язання, вести процеси, стягувати податки і збори зі своїх членів на задоволення спільних потреб. Пріоритетне місце в економічному житті Т. г. посідає комунальна власність. Право комунальної власності дозволяє власнику — місцевому населенню, його уповноваженим органам володіти, користуватися та розпоряджатися комунальним майном в інтересах конкретної територіальної громади. Також Т. г. має право на формування власного бюджету, створення позабюджетних, валютних, страхових, резервних та інших цільових фондів грошових ресурсів. Наявність соціально обумовлених інтересів є важливим компонентом у питаннях організації і діяльності місцевого самоврядування, суб’єкти якого самостійно вирішують питання місцевого значення і у своїй діяльності виходять, насамперед, з інтересів населення відповідної території (локальних інтересів).

Т. г. у порядку, встановленому Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (2015), можуть об’єднуватися в одну сільську, селищну, міську громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Т. г. села, селища, міста, що добровільно об’єдналися, можуть вийти зі складу об’єднаної громади у порядку, визначеному законом. Суб’єктами добровільного об’єднання Т. г. є суміжні громади сіл, селищ, міст. Об’єднана Т. г., адміністративним центром якої визначено місто, є міською, центром якої визначено селище, — селищною, центром якої визначено село, — сільською. Добровільне об’єднання Т. г. сіл, селищ, міст здійснюють із дотриманням таких умов: у складі об’єднаної Т. г. не може діяти інша громада, що має свій представницький орган місцевого самоврядування; територія об’єднаної Т. г. повинна бути нерозривною, її межі визначають по зовнішніх межах юрисдикції рад громад, що об’єдналися; об’єднана Т. г. має знаходитися у межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; при ухваленні рішень щодо добровільного об’єднання Т. г. враховують історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об’єднаної громади; якість і доступність публічних послуг в об’єднаній Т. г. не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання; об’єднання громад здійснюють відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області. Адміністративним центром об’єднаної Т. г. визначають населений пункт (село, селище, місто), що має розвинену інфраструктуру і розташований найближче до географічного центру території об’єднаної громади. Таке добровільне об’єднання не призводить до зміни статусу населених пунктів сільської чи міської місцевості. Найменування об’єднаної Т. г., зазвичай, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром. Інформаційно-просвітницьку, організаційну, методичну та фінансову підтримку добровільного об’єднання Т. г. та приєднання до об’єднаних громад здійснює держава. З метою забезпечення соціально-економічного, культурного розвитку територій, підвищення якості надання послуг населенню на основі спільних інтересів та цілей, ефективного виконання органами місцевого самоврядування визначених законом повноважень, Т. г. можуть співпрацювати на договірних засадах через сільські, селищні та міські ради. Згідно із Законом України «Про співробітництво територіальних громад» (2014) воно можливе у формі: делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів; реалізації спільних проєктів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів; спільного фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, об’єктів інфраструктури; утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій, спільних об’єктів інфраструктури; утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень. Станом на 2023 в Україні діють 1439 громад, з них 331 розташована у районах проведення воєнних (бойових) дій або перебуває у тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні). Досвід конституційної регламентації статусу Т. г. у зарубіжних країнах засвідчує особливу роль, відведену конституцієдавцем цьому питанню. Незважаючи на різні підходи, термінологію, обсяг та зміст відповідних конституційних правоположень, загальною тенденцією у сучасній Європі є зміцнення статусу первинних суб’єктів місцевого самоврядування. Так, у статті 72 Конституції Франції (1958) зазначено, що територіальними колективами країни є комуни, департаменти, заморські території. У Конституцію Люксембурґу (1868) включено окрему главу 9 «Про громади», у статті 107 якої закріплено, що громади утворюють на територіальній основі автономні колективи, що мають право юридичної особи та керують своїми органами їх надбанням і в своїх власних інтересах. Згідно зі статтею 136 Конституції Болгарії (1991), громада є основною адміністративно-територіальною одиницею, де здійснюють місцеве самоврядування. У статті 164 Конституції Польщі (1997) основною одиницею територіального самоврядування визнана ґміна.

Завантажити статтю